“行政吸納政治”的反思

關于港英時期香港的政治體制，有各種各樣的概括，比如劉兆佳稱之為“仁慈獨裁制”，這種體制形成了“隔離的官僚政治形態”；英定國（G. B. Endecott）稱之為“咨詢性政府”;夏利斯（Peter Harris）稱之為“無政黨的行政國家”；金耀基稱之為“行政吸納政治”;關信基則干脆稱之為“非政治化的政治體制”。在這些概括中，最有影響的恐怕是“行政吸納政治”之說。這個概括不僅影響了后來許多人對港英政治體制的認識，而且影響到對大陸政治體制的認識，比如康曉光就用“行政吸納政治”來解讀中國的政治運作，無疑是一場美麗的誤會。

金耀基先生是華人世界中享有聲望的社會學和人類學家。他對中國社會發展脈絡有著準確的把握，對中國政治也自然有獨到的理解。其《中國政治與文化》一書就是作為《中國社會與文化》的姊妹篇出版的。從這兩本書的書名就可以看出先生用心良苦：在學術上是從文化的角度來把握政治與社會，在政治上是通過政治與社會兩個途徑來重建面向世界的中國文化/文明。這從《中國政治與文化》這個論文集的編排布局中就能清晰地體現出來。前三篇論述香港的政治體制及其轉型，第四篇講中國知識分子與大陸政治的演變，接下來兩篇講臺灣政治體制的轉型，然后講儒學與亞洲的民主問題，最后一篇則直接冠名《中國現代文明秩序的建構》。從兩岸三地到亞洲、再到世界，無非是講傳統中國如何應對現代性的挑戰而重建中國文明秩序。在這樣的思路中，“行政吸納政治”作為對港英政治體制的概括，恰恰是要說明香港回歸后在“一國兩制”框架下“政治”才有了根本性的發展。這樣一種對香港政治的理解與關信基所謂的“非政治化的政治體制”之說，有著同樣的現實關懷。

從金先生的理論訴求和政治關懷入手，首先要考慮的是，“行政吸納政治”所說的“行政”是什么，“政治”又是什么。盡管金先生并沒有給出完整的定義，但通觀全文，所謂 “行政”就是政府管理體制，“政治”就是大眾（尤其是精英）的民主參與。如果香港回歸后的政治體制是包含大眾參與的民主體制，那么港英時期的特殊性就在于壓制了代議制民主，把民主政治通過開放行政管理體制的方式吸納掉。因此，“行政吸納政治”實際上是一種特殊的政治安排，解決了西方政治理論中民主政治大都市中產生的香港困境。由此，金先生系統地梳理了港英政府立法局、行政局、公務員體系、市政局以及草根階層的吸納情況。

這個理論模式存在的問題是將一百多年來漫長的政治演變壓縮到平面的并列敘述中，仿佛這些吸納是在同時發生的。可事實上，這些不同的吸納機制并非同時發生的。比如對草根層的吸納是在上世紀六七十年代出現的，公務員系統的吸納是從“二戰”后開始的，而地區組織對“街坊會”之類社會組織的吸納從一八四○年以來一直保持下來。如果省略掉這些歷史演變，就看不到這種不同的“吸納”背后所隱藏的“政治”。換句話說，“行政吸納政治”恰恰遮蔽了“行政吸納”本身的政治意含。這不禁讓人產生疑慮：政治學的基本常識就是“政治”統領“行政”，如果說“政治”被“行政”所吸納的話，這個“行政”又由誰來統領呢？可見，“行政吸納政治”這個動賓結構句式缺少了主語，只有把主語找出來，才能把真正的政治問題揭示出來。

其實，誰都知道港英政府最大的政治就在于港督的殖民統治，這個政治是“行政”無法吸納的。由此，行政所要吸納的“政治”一定是與港督的統治截然不同的政治。如果港督統領下的行政不能吸納這種政治的話，那就成了徹底的獨裁殖民政治，正因為吸納了這種政治，才變成了劉兆佳教授所謂的“仁慈獨裁”。可見，這里行政所要吸納的“政治”不是韋伯所謂的支配或統治的政治，不過是“參與政治”或“咨詢政治”。而在支配政治與參與政治這兩種不同的政治類型的劃分背后，實質上隱藏著英國人與中國人關于香港主權的根本分歧。香港政治的殖民性質就在于英國人的支配政治吸納了中國人的參與政治。在這個意義上，英國教授英定國的“咨詢性政府”其實更準確地揭示了港英政治體制的實質，即英國人在咨詢中國人之后行使統治。由此，“行政吸納政治”的準確表述應當是“港督（英國人）通過行政吸納（中國人的）政治參與”。對此，吳增定有過精彩的論述：“英國才是香港真正的‘主權者’，香港人既不能、也沒有必要關心自己的政治。盡管極少數華人富商巨賈和權勢人物有可能幸運地獲得參政、議政的資格，但絕大多數華人則被排除在政治之外，淪為純粹‘經濟的動物’。所謂‘行政吸納政治’不過是說，政治在香港已經變成了一種經濟管理，一種地地道道的‘家政’（economy）。”（《行政的歸行政，政治的歸政治》，載《二十一世紀》2002年第12期）而要理解這一點，就要理解香港的總督體制。離開港督而談香港的政治體制，所看到的不過是沒有靈魂的僵尸，就像離開主權和支配問題談論政治，看到的不過是表象。

邁因納斯教授（Norman Miners）曾把港英政治制度看做是“早期帝國政治的活化石”，它反映了大英帝國治理殖民地的政治藝術。概括說來，大英帝國在香港建立的憲政體制，受到三方面的影響：一是英國本土政治的經驗。這主要是基于代議政治的議會制。二是大英第一帝國的經驗教訓。大英帝國在統治北美殖民地時期，由于北美殖民地人民以“納稅”和“投票”為口號的獨立運動使得英國人意識到對于殖民地人民的政治參與既要提防又要誘導。三是大英帝國統治印度殖民地的經驗。對于印度這樣地域廣袤、民族復雜的殖民地，要維持有效率的統治，就需要透過當地人原有的政治社會建制（比如土族的酋長制），實行所謂的“間接統治”（indirect rule）。大英帝國在香港實施的總督制實際上就是這三種政治經驗的總結。

總督制的核心在于港督具有雙重身份。他既是英女皇在香港的代表，行使皇室特權授予的權力，又非正式地成為香港殖民地在大英帝國的代表。他既是港英政府的首長，又是整個香港殖民地區域的首長。也就是說，港督既代表英國對香港行使主權統治，也代表港英政府行使治權，某種意義上還代表整個香港殖民地，從而把大英帝國、香港殖民地和港英政府三個不同身份結合于一身。港督在香港擁有絕對的最高權力，“是向女王負責并代表女王的獨一無二的最高權威”（《殖民地規例》，第105條）。總督制的憲政體制在強化總督絕對權力的同時，也強化大英帝國對殖民地的絕對控制，從而保證帝國政治的正常運作。

總督制真正精妙之處并非總督的絕對權力，而是立法局和行政局的設置。行政局類似英國的內閣，屬權力決策機構。立法局是專門的立法機構，但不是權力機關，對政府沒有監督權等。立法局和行政局都是圍繞港督組織起來的，兩局議員是由港督委任的，而且港督同時擔任兩局的主席，對行政局和立法局具有絕對的控制權。這顯然是汲取了大英第一帝國的教訓。當年正是由于北美殖民地擁有獨立的議會，不僅嚴重阻礙了總督權力的行使，而且使其成為催化獨立運動的政治中心和論壇。設立隸屬于港督的兩局，顯然是為了防止殖民地可能出現的獨立傾向。

但是，港督的絕對權力通過立法、行政兩局的運行，能夠巧妙地回應社會發展帶來的政治壓力，立法局也會從咨詢機構發展為“準代議機構”。比如，為了回應英國商人的政治挑戰，港英政府于一八五○年起任命英資大財團出任立法局議員，一八九六年起為英資財團開放行政局。十九世紀末，隨著香港華資財團的迅速發展，港英政府于一八八○年提議任命伍才為第一位立法局臨時議員。這個伍才就是后來擔任中華民國外交部長的伍廷芳。而到了二十世紀初期，為回應“省港大罷工”，港英政府又于一九二六年委任周壽臣為第一位華人行政局議員。

委任兩局議員就是金先生所說的通過開放兩局議員“吸納”社會精英，這不過是十九世紀末以來的事情了。無論開放兩局議員和公務員“吸納”，還是擴大對草根社會的吸納，都不過是英國人一貫采取的“間接統治”手法的延伸。對此，曾經擔任第十四任港督、并創立香港大學的盧押（Frederick Lugard）在其總結英國管治殖民地的經典著作《英屬赤道非洲的雙重委任》（The Dual Mandate in British Tropical Africa）中有詳細論述，它實際上是“行政吸納政治”的精髓所在：

這種制度的基本特征就在于本地首領要成為完整行政機器的一部分。不是英國人和本地人作為兩批統治者相互獨立地或相互合作地發揮作用，而是由一個統一的政府來發揮作用，其中本地首領的職責被明確地加以規定，而且要承認他們與英國官員具有平等的身份。英國人與本地人的職責決不應沖突，也盡可能不要重疊。他們之間應當相互補充，而且首領們本人必須理解，除非他能恰當地服務于這個國家，否則他沒有權利擁有這個職位和權力。（英文本，第204頁）

需要注意的是，金先生的這篇著名論文并不是要概括港英時期的香港政治體制（這也是人們常常忽略的地方），他其實要解開“香港之長期的政治安定性”這“令人迷惑并想解開的謎”：“在這個行政吸納政治模式運作中，英國的統治精英把政府外的，非英國的，特別是中國的社會經濟的精英，及時地吸納進不斷擴大的行政的決策機構中去，從而，一方面達到了‘精英整合’的效果，一方面取得了政治權威的合法性。以是，在政府之外，香港始終沒有出現過具有威脅性的反對性的政治力量，這是香港政治模式的特性，也是它政治安定的一個很根本性的原因。”（《中國政治與文化》，第43—44頁）事實上，同樣的主題也出現在香港大學斯科特（Ian Scott）教授的《香港政治變遷與正當性危機》（Political Change and the Crisis of Legitimacy in Hong Kong）一書中。在這本廣泛引用的著作中，斯科特教授討論的港英政府“如何獲得、維持和喪失正當性，如何為自己的統治權進行辯護，以及人民是否接受這種辯護”，因為“殖民地政權就其性質已經引發了正當性問題”（英文本，第36頁）。但同樣是討論港英殖民地政府重建正當性的政治手法，金先生的論文與斯科特的著作有兩個顯著的區別：

第一，斯科特教授的著作從殖民地統治者解決正當性危機的角度出發，展現了統治者的政治意志、政治智慧和政治手法，因此，“行政吸納政治”不過是殖民統治的策略。盡管金先生也承認“行政吸納政治”是港英政府重建政治正當性的手段，但他更強調其作為制度化、體制化的精英整合機制和政治參與模式，其目的是回應韋伯以來關于民主源于都市化的政治理論，來解釋為什么都市化的香港沒有出現民主政治這個問題。換句話說，金先生更多的是從中性的社會整合角度來看待行政吸納政治的問題。相比之下，他的論述比斯科特教授的論述更少“政治”的味道。由此產生的第二個問題是如何看待一九六七年的反英抗議運動。

第二，就金先生所關注的“過去三十年來”這個時間段，斯科特教授用了專門一章講六十年代的“政治動亂”。他清醒地認識到，這場“政治動亂”的根本問題在于香港的統治權究竟掌握在誰的手中，由此他特別關注香港人的反殖民主義情緒，認為核心問題是英國統治者與中國臣民之間的關系。英國人不采取民主選舉政治，而是建立廣泛的咨詢委員會和各種群眾組織，進行面向基層和草根的“行政吸納政治”，恰恰是為了維持英國人的統治。需要注意的是，一九六七年的反英抗議運動是“二戰”后世界范圍內的反帝、反殖民運動的重要組成部分。其時，“毛主席語錄”隨著中國革命和文化大革命風靡全世界。這時英國殖民者把毛澤東強調的“軍民魚水情”看做是他們自己的政治格言，以便從中找到共產黨通過組織群眾、發動群眾的取勝秘密。新加坡國父李光耀在其自傳中專門講述自己如何學習共產黨的群眾路線，通過組織群眾、爭取群眾與新加坡的共產黨進行競爭。而其時港英政府也曾專門派人到新加坡學習李光耀創立的“人民協會”及“市民咨詢委員會”制度等，并學習共產黨組織群眾的辦法，成立各種各樣的咨詢組織、發起諸如“清潔香港運動”、“撲滅罪惡運動”和“改善屋宇環境運動”的社會運動，從而把群眾爭取到自己的一邊。因此，不理解一九六七年的反英抗議運動，不理解中國革命和文化大革命在世界史上的重要意義，就無法真正理解港英政府推出的“行政吸納政治”的政治含義。

可這段“政治動亂”，在金先生的論文中只作為背景一筆帶過，他沿用港英政府的說法，認為“動亂”的產生是由于港英政府與社會下層“溝通的失敗”，從而認為“動亂”的產生是由于“整合危機”，即港英統治者在成功地整合精英階層時，沒能實現對草根階層的整合。由此，一場針對政治主權的斗爭，一場反對帝國主義和殖民主義的政治斗爭，在金先生的筆下變成了社會問題，即精英與大眾的整合問題。一個嚴肅的政治問題被徹底社會化、中立化、形式化了，不僅“精英”與“大眾”成為無面目的抽象社會主體，而且所謂的中國文化/文明重建其實已經不是“中國的”文化和文明重建，而是文化和文明“在中國”的重建。“中國”不經意地從主語再次變成了賓語的修飾詞，從一個本身具有文明意含概念變成了一個地理概念。這種微妙的差別也許是由于金先生是社會學家，而斯科特是政治學家的原因。因此，如果我們想要恢復金先生用社會學概念過濾掉的政治色彩，那么“行政吸納政治”的真正含義并不是單純的無條件的“精英整合”，而是港英殖民統治在殘酷鎮壓了那些希望當家做主而不服從殖民支配的反殖民主義者后，將那些甘心或違心接受殖民統治的精英或草根下層整合到殖民體制中。

金先生寫作這篇論文的七十年代（該文英文本發表于一九七五年）正是香港大學生運動風起云涌的歲月，在先生執教的香港中文大學也不例外。一九七三年二月香港中文大學學生報刊《中大學生報》刊登了《誰在操縱著中大的命運》的社論，猛烈批評政府的大學資助計劃：“政府的計劃是如何實行殖民地統治的計劃！大學的計劃與活動是如何施行奴化教育、培養洋奴的計劃與活動；公正的專家意見是如何為英國老家打算、不認識香港現狀的洋專家意見。”更激進的批評指出，“殖民者不免豢養一小撮出賣人民權益、甘心幫兇的所謂‘高等華人’。在一般市民的眼光中，他們在政治上社會上的地位，無疑是‘高人一等’。可是，如果以實際的政治力量而言，卻是微不足道的，他們中除了小部分可以再用來點綴‘殖民地式民主’、討論市政中最枝節的問題外，大體上都是殖民者的順民兼應聲蟲而已”（毛蘭友：《香港青年學生運動總檢討》，載《七十年代》一九七三年八月）。這樣的言論無疑帶有青年學生慣有的激進特征，但他們的激進言論中點出了“殖民政治”的主題，也反映了支配政治在教育領域的激烈斗爭。具有諷刺意味的是，港英政府推動幾個著名的學院合并為“香港中文大學”之后，這個自稱延續中國傳統文化命脈的大學竟要以英文作為教學和學術語言，這種病態不僅折磨著中文大學，其實也折磨著整個香港教育。不愿認同漢語學界而甘愿在英語學界處于末流，正是香港在思想、文化，最終在經濟方面迅速被邊緣化的根源。

七十年代香港的學生運動無疑是香港華人的一次政治自覺。它直接回應了一九六七年的反英抗議運動。后者的主體是左派工人和知識分子，并與內地有著政治上和組織上的聯系，而前者的主體是青年學子，他們與內地只有文化精神上的內在聯系。今天活躍在香港政壇上的重要人物，無論親政府的曾鈺成，還是反政府的梁國雄，其實都像王朔所說的那樣，都是七十年代成長起來的“毛主席的好學生”。然而，由于港英政府的殘酷鎮壓，由于“行政吸納政治”的巨大成功，香港人如何看待一九六七年的反英抗議運動，如何看待七十年代的精神自覺，就變成了撕裂香港人內心世界的痛苦傷疤。在香港左派的話語中，這次運動被看做是“反英抗暴”斗爭，是一次反對帝國主義和殖民主義的偉大愛國運動，可在港英政府和被吸納精英階層支配的話語體系中，這次運動被定義為“政治動亂”，甚至是一種“政治恐怖”。

在金先生的論文中，用的就是“政治動亂”這個概念。一旦定義為“政治動亂”，其原因就很容易被歸結為社會經濟原因（比如“溝通的失敗”）或者外部政治因素的挑動，從而把殖民政治的主題遮蔽起來，這實際上是殖民地培養起來的香港主流精英階層的普遍心態。由此，要真正理解“行政吸納政治”這種政治模式，理解金先生這篇著名論文的意義，就無法逃脫一九六七年那場“政治動亂”的思考，更無法逃脫對二十世紀全球史或人類文明史的通盤考量。在香港回歸十周年之際，在這場“政治動亂”爆發四十周年之際，我們有必要揭開這塊烙在中國人心靈上的傷疤嗎？我們有能力解讀愈結在傷疤中的思想密碼嗎？

二○○六年十一月于港島西環

（《中國政治與文化》，金耀基著，香港牛津大學出版社一九九七年版；Ian Scott， Political Change and the Crisis of Legitimacy in Hong Kong， Hong Kong: Oxford University Press，1989）