征地審批社保先行

落實被征地農民社會保障將成為農地征用的前置審批要件，這實際上賦予了勞動保障部門對失地農民社保權利的監督權

高達4000多萬人、每年仍以300多萬規模急劇增加的中國失地農民，缺乏社會保障，沒有穩定的職業，已成為當前社會的一個不和諧因素，亦深為當今決策層所憂慮。

5月10日，勞動和社會保障部（下稱勞動保障部）、國土資源部聯合印發《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（下稱《通知》），首次把“建立失地農民社保制度”作為征地報批要件，規定“社保不落實不予批地”。

根據《通知》，今后，凡是沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、社會保障費用未落實、沒有按規定履行征地報批前有關程序的，“一律不予報批征地”。

“這是被征地農民社保制度建設的標志性文件。該文件的出臺，標志著去年國務院‘31號文’關于被征地農民社會保障的政策已有了實質性、可操作的制度安排?！眲趧颖Ｕ喜哭r村社會保險司（下稱農保司）一處處長盧海元對《財經》記者說。

社保不落實不得征地

2006年9月初，中國政府發出31號文，要求強化土地調控，嚴把征地“審批關”。此后，勞動保障部就與國土資源部著手研究制定上述《通知》，并于今年4月底定稿。

按照《通知》，今后市縣政府在上報農地征用方案時，必須對“被征地農民社會保障對象、項目、標準以及費用籌集辦法等”作出書面說明，并由上級政府勞動保障部門對其提出“審核意見”。除非勞動保障部門審核同意，國土資源部門將不予批地。

國土資源部耕地保護司司長潘明才告訴《財經》記者，這意味著“該文件增加了一道征地審批的把關程序”。今后市縣政府在上報農地征用方案時，必須同時書面上報“被征地農民社保情況的說明材料”，并報請上級勞動保障部門審核。

按照中國土地法規，目前，只有省級政府和中央政府才有征地審批；征地超過一定數量，必須報經國務院審批。如果被征用的土地屬于“基本農田”，即產量穩定、質量較好的耕地，征用哪怕一分一厘也必須由國務院審批。除了中央大型項目，征地主體一般都是市縣政府。

土地專家指出，《通知》實質上已把“被征地農民社會保障”變成農地征用的“前置審批要件”，是對農民的土地權利的實質性保護。

該《通知》強調，有關“說明材料”必須納入農地征用前告知、聽證程序，確保被征地農民的知情權和參與權。失地農民社保的“說明材料和審核意見”是征地項目報批的“必備要件”，必須“隨建設用地報批資料同時上報”。

具體而言，需報省級政府批準的征地項目，征地社?！罢f明材料”由地市級政府勞動保障部門提出審核意見；需報國務院批準的征地項目，審核意見由省級政府勞動保障部門出具。凡是經勞動保障部門審查未能通過的，征地項目不得報批。

去年4月，中國政府出臺“國辦發29號文”，首次要求把被征地農民全面納入社會保障體系。這是1949年后中國政府首次就失地農民社保出臺政策性文件。此次《通知》應屬落實“國發31號文”和“國辦發29號文”的操作性文件。

據記者了解，目前兩部委正在制訂相應的審批操作規則。比如對失地農民社保落實情況的審查流程如何操作、社保部門和國土部門如何分工協作、市縣上報的征地材料未能通過審查如何處理，都要進一步細化。相關細則今年6月有望出臺。

三個“不予報批”

《通知》還明確要求，今后，“凡是沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、社會保障費用未落實、沒有按規定履行征地報批前有關程序的，一律不予報批征地?！边@被決策者概括為三個“不予報批”。

土地問題專家指出，這是給市縣政府套上了“緊箍咒”：今后，只要被上級政府勞動保障部門認為“未落實失地農民社保制度”的，征地項目獲批的可能性微乎其微。因此，該文件實際上賦予了勞動保障部門對失地農民社保權利的監督權。

首先，目前仍未出臺“被征地農民社會保障辦法”的地方政府，征地項目將不能獲批。據記者了解，目前全國有17個省級政府或部門出臺了被征地農民社會保障文件，還有數個省的文件即將出臺。但在重慶、福建等一些省份，由于歷史原因或認識分歧， 至今并沒有出臺相應文件的計劃。目前全國還有十多個省級政府未出臺“被征地農民社保辦法”。

鑒于此，《通知》特別強調，未出臺相應實施辦法的省級政府，應“爭取在今年年底前出臺”，“盡快把被征地農民納入社會保障體系”。

其次，《通知》明確，各地制定的失地農民社保辦法，必須明確和落實社會保障資金渠道，“原則上應由農民個人、農村集體和當地政府共同承擔”。

按照《通知》，這三塊費用中，應從地方政府批準提高的安置補助費和土地補償費中統一安排。如果這兩項費用還不夠，地方政府要從土地出讓收入中補足。并且社保費用應在征地補償安置方案批準之日三個月內，按標準足額劃入被征地農民社會保障資金專戶。

記者從勞動保障部了解到，目前全國4000多萬失地農民中，已有至少800多萬被納入社會保障體系，籌集養老基金600多億元。今年年底前，預計將有2000萬失地農民被納入社保體系。

勞動保障部有關負責人對此強調：“三個不予批地，言語簡短，但分量萬鈞。”

治本之策何在

其實，決策層近年來為了保護農民利益可謂不遺余力。從“嚴格土地管理”、“上收土地審批權限”到“強化土地調控”，中央文件緊鑼密鼓。

與此同步，財政部、國土資源部、勞動保障部等部委曾下發數十個配套文件，力求遏制基層政府濫占耕地。但從目前看，執行的效果依然有限，可謂“成效不彰”。

近年來，征地上訪的農民層出不窮，因土地征占導致的群體性事件占全國農村群體性事件近一半，每年高達數萬起。有學者指出，諸多農地沖突，與其說是由于中央政策執行不到位，不如說是中國農地制度改革滯后所致。正是由于農民缺乏完整的土地財產權，缺乏對集體所有土地的支配權，不能合法地把農用地變為非農用途，地方政府才可以公共利益或發展工業等借口合法侵占農民的土地承包權，甚至變相或直接收回農村集體土地所有權。這是造成中國農村土地矛盾的根源。

面對這種現狀，決策者的選擇其實有兩種：一是盡早籌劃，從改革農村土地制度安排出發，賦予農地與國有土地“同權同價”的法律地位；二是保留現有土地制度框架，強化行政調控，上收土地管理權限，實現對農地征用的控制。

從這份《通知》及近年來的政策文件看，決策者顯然選擇了后者。盡管《通知》的核心是把建立失地農民社保制度作為征地審批的報批要件，但這仍然還是一種行政調控“政策”，并未觸及現行農地征用制度的缺陷，很難避免下有“對策”。

回顧以往，類似調控政策并不鮮見。2003年，國土資源部門實行“省以下垂直管理”；2004年，剝奪縣級、地市級政府的征地審批權；2006年，規定工業用地必須與商業用地一樣實行“招拍掛”、強化耕地保護“省長負責制”、明令土地出讓金全額納入地方預算管理，等等。這些政策的正面作用固然不可低估，但事實上也強化了土地管理等部門的權力，增加了部門尋租的機會。

與此同時，對被征地農民的社會保障也有相應的制度安排，主要的對策是“土地換保障”：農民土地被征用后，可以用自己所得的土地補償費和安置補助費交納社會保障費用，同時地方政府和農村集體也應承擔相應的投入。這種思路在浙江、江蘇等地已經廣為嘗試。

在學者看來，在現存土地制度不變的前提下，“土地換保障”固然不失為一種保護農民利益的有效手段。不過作為決策者，應該有更高更遠的視野，應把農村土地制度改革與農民的社會保障權利統籌考慮，不能顧此失彼，也不能排斥地方的探索和創新，比如廣東省的“土地股份制改革試點”；更不能在農村社會保障制度上整齊劃一。