電力調度掀改革風暴

一場將在深層次影響中國未來電力行業格局的改革已悄然啟動，電力調度改革將中國電力改革帶向一個更現實的方向

經歷了2006年的短暫停滯之后，徘徊中的中國電力改革終于在2007年中找到了一個新的突破口——電力調度。在業內人士看來，這將把面臨重重阻力的中國電力改革帶向一個更為現實、也更少阻力的方向。

8月初，醞釀近兩年的《節能發電調度辦法（試行）》（下稱《辦法》）獲得了國務院的批準?！掇k法》甫經國家電力監管委員會（下稱電監會）網站公布，立刻引起了市場人士的高度關注。

這一全新電力調度辦法由國家發改委牽頭，國家環保總局、電監會和國家能源辦等部委聯合制定。按照新規，今后在保障電力可靠供應的前提下，將按照節能、環保、經濟的原則對發電企業上網順序進行先后排序。

《辦法》規定，今年電網企業在調度時，將優先安排風能、水能、生物能等可再生發電資源上網發電，再安排煤炭等火力發電資源上網。具體執行中，按機組能耗和污染物排放水平，由低到高地安排上網順序，從而最大限度地減少能源、資源消耗和污染物排放。

“節能調度是一項非常好的改革，能夠節約大量的能源。這對于中國的能源戰略是非常重要的?！彪姳O會一位副主席在一次部署節能減排工作時指出。

僅僅一星期之后，8月15日，國家發改委能源局電力處處長郝衛平受命奔赴貴州?！拔艺陂_節能調度改革的動員會議。”郝衛平在電話里告訴《財經》記者，節能調度改革即將在貴州、河南、四川、江蘇等省展開試點，并逐步覆蓋全國所有并網運行的發電機組。

告別“發電指標”

節能調度的執行，對于中國過去20多年的電力調度方式，是一場革命性的改變。

電監會研究室一位專家向記者介紹，我國電力工業一體化的管理體制之下，曾一直實行按照煤耗水平排序調度方式。但1985年后，隨著中國經濟的迅猛發展，電力供需缺口越來越大，節能調度漸成一紙空文。為了盡快解決缺電的問題，國家開始實行集資辦電，鼓勵大、中、小電站一齊建設。為了保持各方投資建設電站的積極性，均分利益，中國逐步改變了電力調度方式，對各類發電企業平均分配發電量計劃指標，指標一直分配至每臺機組。此后，“指標”逐漸成為了電力調度的核心。

按這種調度規則，每臺發電機組每年發電利用小時都由調度指標決定；小火電機組沒有達到預訂的發電計劃指標時，大機組即使還有潛力也不能多發。燃煤機組未完成計劃發電量時，水電機組也可能棄水。

一般而言，小機組的能耗要比大機組高，火電的能耗則比水電高，而且對環境的污染也大于后者。但是平均分配制度對此不加區分，在事實上鼓勵了小火電機組的發展，使得全國發電機組的平均供電煤耗居高不下。另一方面，以“指標”為核心的分配體系，也使得指標的分配成為一項決定發電企業生死的重要權力，結果各種發電企業經常為了爭奪發電指標而打得頭破血流，掌握指標分配的機構和部門則因為重權在握而屢屢滋生尋租腐敗。

這一權力過去由原國家電力公司和各級經貿委掌握，在2002年以“廠網分開”為核心的電力改革啟動之后，原國家電力公司的權力則由分拆出來的國家電網公司和南方電網公司繼承。

在度過電力短缺的上世紀80年代后，小火電屢禁不止逐漸成為一個行業性難題。1995年起，中國開始實施對于小火電的“關?！惫ぷ?。當時的國家計委、國家經貿委、電力部等部門曾聯合發出通知，要求采取堅決有力的措施，嚴格控制小火電建設。此后，中國各政府部門一直致力于此——1998年，原國家電力公司曾掀起了小火電的“關停風暴”；1999年，國務院辦公廳轉發國家經貿委“關于關停小火電機組有關問題意見的通知”，要求單機容量在5萬千瓦及以下的中級低壓常規機組在2000年前關停，同等容量的高壓常規機組在2003年前關停。此后的2002年9月和12月，原國家經貿委曾連續公布第一批和第二批關停小火電機組名單，數量達173家之多。

經年不斷的關停風暴之中，小火電卻走入了“不斷關停、又不斷死灰復燃”的怪圈。中國投資協會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經》記者，其背后除了中央和地方之間的利益博弈，按照“戶頭”分配發電指標的管理方式，也是重要的原因。以往關停的普遍做法是，小機組把原來分配所得的發電量指標轉讓給大機組，大機組按發電指標發電，小機組則通過轉讓指標，仍然享受利益“分成”。

“小電廠永遠關不下去，永遠都有生存空間，就不斷有人愿意繼續投資小火電，這造成了小火電越關越多、電力行業能耗水平居高不下的局面?！眹野l改委副主任陳德銘在一次會議中指出。

最快的一年

2006年，中國提出了“十一五”期間降耗20%的目標，并將節能任務分解至各行業各省份。電力行業作為能源消耗大戶，面臨巨大的節能壓力。節能調度正是在此情形下重回決策層的視野。

2006年上半年，節能調度最早由國務院研究室專家范必撰寫的研究報告提出。報告認為，從調度方面入手實施電力工業節能，將是一條非常有效的途徑。

報告稱，中國13.5萬千瓦及以下的中小型發電機組裝機容量高達1.6億千瓦。這些小火電、燃油發電機組平均能耗很高，但仍然可以很容易地獲得發電指標，這是中國電力行業能耗居高不下的重要原因。按照國務院研究室的預計，實施新的調度規則，全國每年將節約9000萬噸標準煤。

這一報告一經傳開，立即得到電力業內的廣泛認同。2006年年中，國務院將這份報告批復給國家發改委，要求其對這項改革的可行性進行研究。隨后國家發改委、國家電監會以及中電聯等多個部門開始聯合對這項改革展開調研工作。節能調度正式排入了各個部委的工作日程。

2006年9月，國家發改委牽頭，國家電監會、能源辦、中電聯等多個部委和行業機構組成的聯合調查組分赴全國六個區域電力市場，開始了調度改革的調研。調研問題林林總總，包括調度改革的效果，中小火電機組關閉后職工出路問題，電價因素及電力市場化進程銜接問題；也包括改進發電調度后面臨的技術障礙、熱電聯產機組的排序，電網、電廠運行安全性以及聯網自備電廠、大用戶直供與節能調度的關系等實施中可能存在的問題，以及在建立調度信息公開后相應的監管制度該如何確立。

根據調研的數據統計，全國效率較高的新機組中，高效的60萬千瓦火電機組的供電煤耗可以低至每千瓦時270克－280克標準煤；而效率較低的舊機組，30萬千瓦火電機組的供電煤耗達每千瓦時320克標準煤；而5萬千瓦的小火電機組，供電煤耗則接近每千瓦時500克標準煤。

“調研數據證明，節能調度的改革如果得以順利實施，每年將節能1億噸以上標準煤，占中國2005年全年能源消耗總量的4％以上?！眹译姳O會一位參與調研的專家告訴《財經》記者，這表明，如果新方案實施，僅電力行業就有望完成全國一年的節能降耗的任務。

與此同時，專家們在調研中發現，這項改革遇到的第一個難題是淘汰企業的員工如何妥善安置。“節能調度是一項非常好的改革，治標又治本。”2006年年末，國家發改委副主任陳德銘對《財經》記者指出，但是正因為小火電很可能在新制度下失去生存空間，因此必須對可能產生的震蕩進行充分的研究和評估。

“職工負擔比較重的問題不僅存在于地方投資的小電廠，也存在于五大發電集團?！敝袊娏ν顿Y集團（下稱中電投）公司華北分公司一位人士告訴《財經》記者，“如全部退出發電領域，中電投華北分公司將有5000余人需要分流安置，因此迫切需要國家出臺相關政策予以解決?！?/p>

2002年底，中國電力體制改革時，五大發電集團所分得的資產總量、資產質量良莠不均。譬如中電投下屬的23家小火電廠，職工人數達到了中電投職工總數的29.16%；“而作為集團中資產質量較差的華北分公司，其下屬的侯馬發電公司、巴公發電公司、娘子關發電公司、永濟發電公司四家發電企業中，最大機組是10萬千瓦，最小的機組才1.2萬千瓦，而且機組運齡全部為25年以上，這些機組未來都有可能被淘汰?！鄙鲜鲋须娡度耸恐赋?。

2006年年底，國家發改委出臺了一系列配套的政策，允許擁有小火電的企業在關停后再投資建設大型機組，小火電員工立足于企業內部消化，即“誰的孩子誰抱走”。

“總的來看，電力企業是比較歡迎這項政策的，這是一個發展的機會，關得越多，可以上的項目就越多?！敝袊娏ζ髽I聯合會一位專家指出。

此外，國家還將在今年建立“補償機制”，將近年來實行“差別電價”而帶來的部分收益下放給地方，以補助地方關停小火電和安置職工所需要的成本。

在這次全面調研結束之后，擺在節能調度之前的阻力和擔心已基本瓦解，相關改革進入準備階段。2007年8月，電監會主席尤權在華中電力公司調研時強調，電網企業應加大信息公開力度，自覺接受政府監管，主動接受社會監督。此前的7月17日，尤權已在辦公會議上對試點工作進行了部署，河南、江蘇、廣東、四川、貴州成為節能調度第一批試點地區 。

2007年4月，國家電監會副主席王野平在國務院新聞辦舉行的記者招待會上表示：“下一步我們將重點加強發電調度監管，要求電力調度部門在本地區按照小火電關停計劃的總體要求，來安排發電機組的運行方式。對于到期應該關停的小火電機組，我們將實行解網，電力企業也不再收購其電量?！?/p>

誰遭損，誰受益

從某種程度上，節能調度的推出也緩解了“競價上網”推進的壓力。競價上網是2002年電力體制改革方案確立的一項重要改革舉措，希望以此實現在發電側的有效競爭。但近年來，電監會推行的區域電力市場競價上網試點時停時開，進展頗為不順。其中一個難題，便是競價的結果與機組能耗不成正比。

“在東北電力市場試點的過程中，煤耗較高的小電廠，歷史上核定上網電價本身就很低，因此競價時可以報出很低的上網電價；新電廠雖然機組大煤耗低，但其機組造價較高，難以報出有競爭力的價格。”華能研究院的有關專家指出，“先進節能的大型機組競爭不過能耗高的小機組，這是不正常的。”

國家發改委在2005年出臺的《上網電價管理暫行辦法》中規定，同一地區新建設的同類型發電機組將實行同一價格；原來實行“一機一價”的發電企業上網電價也將逐步統一，逐步過渡到“同網同價”。

“過去發電上網電價定價的基礎是按成本定價，這種定價方式與按節能情況優先發電出現了矛盾?！彪娏I內人士告訴《財經》記者，“好在國家已經確定了‘同網同價’的電價改革方向，才有可能使‘節電’與‘經濟性’相一致。”

“在電價改革不斷深入的情況下，節能調度與電力競價上網，是殊途同歸的。”前電監會主席柴松岳在去年離任前夕曾在一次內部會議上表示。

國家發改委能源局電力處一位官員告訴《財經》記者，作為改革的核心，“單位能耗”和“污染物排放”兩項指標是今后調度的最重要依據。其中風能、太陽能、海洋能等可再生能源機組率先上網；水能、生物質能、地熱能等可再生能源發電機組和滿足環保要求的垃圾發電機組次之；排在第三位的是核能發電機組；燃煤熱電聯產機組和煤矸石等資源綜合利用發電機組繼之；其后則是天然氣、煤氣化發電機組及其他燃煤發電機組；燃油發電機組則排在最后。 在能耗水平相同時，則按污染物排放水平由低到高排序，因此對于同等單機規模的機組而言，是否進行脫硫、脫硝也成為上網順序的重要指標。

“調度方式的改革正式實施后，對電力行業而言不啻于一場風暴，整個行業的格局將會有一個大的調整。擁有大機組最多的華能、大唐等大型發電集團今后將擁有更多的市場份額，但對單位能耗偏高的小火電而言，市場份額將越來越小，甚至會面臨無電可發的生存危機?！敝行抛C券的電力分析師楊冶山對《財經》指出，由于中國可再生能源發電的規模還非常小，此次調度方式的變革，最大的影響體現在對燃煤機組的調度排序上。 單位煤耗成為機組分配負荷的最重要的指標，而發電機組的煤耗與機組規模有直接關系，因此短期內單機規模將直接決定其所分得的電量。

節能調度改革的力推者、發改委能源局副局長王駿在8月15日召開的節能調度啟動會上指出，節能調度會首先考慮電網安全和供電保證問題，同時也要盡可能節約每一克煤炭。對于排序“入圍”，但發電量較少的機組，將采取經濟補償的辦法，從市場中給予補貼。無法“入圍”的高耗能發電機組，則將面臨被淘汰的境地。

中信證券電力分析師楊冶山認為，在節能調度全面推開之后，電力市場將出現“強者更強，弱者更弱”的格局，華能集團、大唐集團等大型發電集團是這場改革中最大受益方，其市場份額將進一步擴大；小火電將只能參與剩余份額的競爭，在部分電力供求形勢寬松的地區，小火電很可能出現“無電可發”的局面。

公開只是一個開始

在業內人士看來，節能調度的推出不僅在于實現中國的節能降耗目標，對于在2006年底陷入徘徊中的電力改革，也辟出了一條蹊徑。

按照既定步驟，2005年中國逐漸告別“電荒”后，電力改革的下一步指向電網的輸配側；要在售電環節打破壟斷，形成競爭，將現在電網公司旗下的供電局改組為多個獨立的法人實體，把配電網的建設運行下放地方。如果輸配分開手術完成，中國現有電網的壟斷格局將被徹底打破，成為一張純粹的輸送網絡。

但是，輸配分開的改革由于對電網安全的擔心而放慢了腳步。2006年底電力體制改革領導小組確立的“十一五”電改任務中，關于輸配分開改革的表述篇幅大為減少，僅提出進行“輸配分開改革試點”。與此同時，2002年電力體制改革方案中原定的主輔分離、主多分離、競價上網、建立區域電力市場等多種設想，也由于種種原因而進展緩慢。

表面的沉寂之下，電力改革的設計者們并沒有放棄尋找突破的努力。正是在這種情況下，節能調度的改革由于吻合了中國推進節能降耗的國策而獲得了各方面的廣泛支持。在業內人士看來，這一調度方式的變革，實際上從另一個角度彌補了當年電力體制改革方案的欠缺，即對調度這一壟斷權力進行信息公開和監督。

2006年年中，國家發改委提出了“經濟、環保、節能”調度的改革思路，其中一項重要的內容，便是調度信息公開。

“在現在這種調度模式下，電網的調度信息是不公開的。我們作為監管機構，有時也得通過私人關系才能拿到調度的數據，還不能完全保證數據是真實的。這對監管部門實施節能調度監管造成了障礙?！彪姳O會辦公廳一位官員指出。

這位官員表示，為了配合節能調度的推廣，將建立一整套信息公開、監管、查詢、糾正、處罰等有利于科學調度的機制。

新的《辦法》明確規定，節能發電調度將實行全程信息公開，有關單位應按有關規定及時、準確、完整地向相應電力調度機構提供節能調度所需的信息；而各級電力調度機構必須對全體發電企業和有關部門發布調度信息，并定期向社會公布發電能耗和電網網損情況。在電力調度方面，各級電力監管機構以及各省發展改革委、經貿委均有權對調度實施監管。

“加強調度的監管不僅僅是節能的需要，更是促進電力市場化改革的需要。抓住了調度監管，電力監管工作才有有力的‘抓手’，對于壟斷的電網企業才具有真正的制約手段。”電監會研究室一位專家告訴《財經》記者，如果執行過程中阻力過大，不排除決策層會進一步考慮調度機構獨立于電網企業的改革問題。

《財經》記者獲悉，國家電力體制改革領導小組將在8月底召開專門會議，研究部署下一步的電力改革工作，電網企業主輔分離、主多分離，電價改革，輸配分開試點以及農村電力體制改革，都將成為這次會議討論的主要內容。觀察家指出，這些改革都將在不同程度上削弱目前電網企業的壟斷權力和范圍。

據了解，電網企業主輔分離、電網和“三產”、多種經營企業的分離方案已在多個部委基本達成一致，具體實施辦法正由國家電網公司抓緊制定，預計在8月下旬最后完成。輸配分開與農村電力體制改革，也有望通過展開試點而逐步推進。