完善武漢市湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制的法律思考

摘要：環(huán)境保護(hù)的制度安排主要是在三個(gè)領(lǐng)域中構(gòu)建：政府行政強(qiáng)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公眾參與。環(huán)境保護(hù)主要依靠政府行政強(qiáng)制的傳統(tǒng)思維方式在有些國(guó)家的某些方面已經(jīng)有些過(guò)時(shí)，并且受到了有關(guān)學(xué)者的批評(píng)，而市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公眾參與則是國(guó)際上的前沿領(lǐng)域，因此，應(yīng)建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)中的重要作用。由于湖泊和人們生活的密切性，在湖泊保護(hù)中建立公眾參與機(jī)制就尤為重要，效果也會(huì)更加明顯。我國(guó)法律對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與的法規(guī)不完善，在湖泊保護(hù)方面的公眾參與機(jī)制的法規(guī)就更加的少，很難發(fā)揮公眾參與的作用，因此，我們就更加要努力建立與完善我國(guó)公眾參與湖泊保護(hù)的法律機(jī)制。

關(guān)鍵詞：湖泊保護(hù)； 公眾參與； 法律思考

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－０５４４（２００7）12－０125－０3

公眾參與是環(huán)境管理民主化、公開(kāi)化的重要體現(xiàn)。在現(xiàn)代環(huán)境法律理念中，空氣、水和陽(yáng)光等人類生活所必須的環(huán)境要素被視為“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對(duì)其進(jìn)行占有、支配和損害。作為“公共財(cái)產(chǎn)”應(yīng)當(dāng)由代表全體公眾意志的民選的政府機(jī)關(guān)來(lái)管理，而政府機(jī)關(guān)必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，公眾則可以通過(guò)行政或司法等程序?qū)φ沫h(huán)境管理行為進(jìn)行監(jiān)督。在這樣的管理和監(jiān)督的過(guò)程中必須遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。而公眾參與、民主決策是實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的重要前提條件，公眾可以從根本制度上對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行限制，保障環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化。在環(huán)境事務(wù)中，環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突、企業(yè)與公眾的沖突、不同社會(huì)群體之間的沖突，表現(xiàn)的非常明顯，環(huán)境決策者就是要平衡這些利害、調(diào)節(jié)沖突，這樣難免會(huì)傷及某些人或某些群體的利益，造成不滿甚至反對(duì)。公眾參與因其過(guò)程公開(kāi)、公平、公正，所以透明度更高，使政府的環(huán)境決策更容易獲得認(rèn)同和支持，也有利于說(shuō)服反對(duì)者減少?zèng)_突。

環(huán)境權(quán)以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)的法律中得以確認(rèn)是環(huán)境法和國(guó)際環(huán)境法的重要進(jìn)展，對(duì)各國(guó)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展都有重要的意義。各國(guó)都在通過(guò)司法的實(shí)踐，將公眾參與的機(jī)制應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)中，使其發(fā)揮在環(huán)境保護(hù)方面的巨大作用。對(duì)于武漢市的湖泊保護(hù)，除了發(fā)揮政府的作用，使政府機(jī)關(guān)發(fā)揮在保護(hù)湖泊中的各項(xiàng)職能，將公眾參與應(yīng)用到湖泊保護(hù)中，在對(duì)武漢市的湖泊進(jìn)行管理時(shí)建立公眾參與機(jī)制，將會(huì)更加有效的保護(hù)湖泊。

一、 公眾參與湖泊保護(hù)的法律基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)的法律中得以確認(rèn)是環(huán)境法和國(guó)際環(huán)境法的重要進(jìn)展，對(duì)各國(guó)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展都有重要的意義，1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《里約宣言》中，該宣言第十項(xiàng)原則宣布“環(huán)境問(wèn)題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與，讓人人能有效的使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”自此以后，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在有關(guān)國(guó)際環(huán)境保護(hù)法律文件和一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法中相繼得到確認(rèn)。1993年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)通過(guò)的修改后的《蒙特維的亞方案》，為國(guó)際社會(huì)在當(dāng)時(shí)和21世紀(jì)環(huán)境法的發(fā)展指明了方向，其中的第七個(gè)領(lǐng)域?yàn)椤碍h(huán)境覺(jué)悟，教育信息和公眾參與”。《世界自然憲章》第23條則指出了公眾個(gè)人參與權(quán)的內(nèi)容：“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國(guó)法23律個(gè)別的或者集體的參加擬定與環(huán)境直接有關(guān)的決定”。

1998年6月25日歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》，則是公眾參與環(huán)境保護(hù)方面最具代表性的法律文件之一。該公約在確認(rèn)公民既有權(quán)在適合其健康和福利的環(huán)境中生活，又有責(zé)任為今世和后代保護(hù)和改善環(huán)境的基礎(chǔ)上，認(rèn)為公民為了享受上述權(quán)利并履行上述義務(wù)，在環(huán)境問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)享有獲得信息、參與決策和訴諸法律的權(quán)利，并做出了具體的規(guī)定。這三項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)的核心理念就是公眾參與環(huán)境保護(hù)，它的確立是公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)的重要成果。由于環(huán)境權(quán)內(nèi)涵的模糊性，在《奧胡斯公約》通過(guò)之前，公眾參與問(wèn)題在各國(guó)環(huán)境法律中只停留在原則階段，沒(méi)有明確的參與范圍、參與方式、參與途徑以及法律保障。近年來(lái)，隨著全球環(huán)保浪潮的高漲和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以及非政府組織的興起和對(duì)環(huán)境事務(wù)的積極參與，公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度化在某些國(guó)家和地區(qū)取得了可喜的進(jìn)展。《奧胡斯公約》中三項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定就是一個(gè)突出的例證。它提供了高水平、民主化的環(huán)境管理模式，為國(guó)際環(huán)境法和國(guó)內(nèi)環(huán)境法的發(fā)展指引了方向。

以環(huán)境權(quán)理論為依據(jù)，世界上許多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始了公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法實(shí)踐，如美國(guó)1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》的102(C)款就將進(jìn)行公眾評(píng)議作為編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的一個(gè)必經(jīng)程序和內(nèi)容，并且于1978年發(fā)布了“國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例”，該條例詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施程序，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與程序。加拿大1999年修訂后的環(huán)境保護(hù)法則被稱為發(fā)達(dá)國(guó)家最先進(jìn)的此類立法之一，其最重要的修改包括拓展了公眾參與的途徑，將公眾參與的規(guī)定具體化。另外歐盟各國(guó)也都對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，尤其是參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了十分具體的規(guī)定。

二、 我國(guó)湖泊保護(hù)法律中公眾參與的規(guī)定及缺陷

（一） 公眾參與在相關(guān)湖泊保護(hù)中的規(guī)定

我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和方式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和建設(shè)事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這就賦予了我國(guó)公民廣泛參與國(guó)家環(huán)境事務(wù)管理的權(quán)利。在有關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中也都對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)力和義務(wù)做了闡述。1973年8月國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，會(huì)議審議通過(guò)了“……依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境……”的環(huán)保工作32字方針。這一方針充分體現(xiàn)了我國(guó)的環(huán)保工作是要依靠公眾參與的思想。《環(huán)境保護(hù)法》第6條中還規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這一條對(duì)公眾參與環(huán)境管理和對(duì)污染破壞環(huán)境的行為進(jìn)行起訴的權(quán)力做了規(guī)定。在目前適用的《環(huán)境信訪辦法》中也明確“環(huán)境信訪人享有下列權(quán)利：（一）檢舉、揭發(fā)、控告違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和侵害公民合法環(huán)境權(quán)益的行為；（二）對(duì)環(huán)境行政主管部門及其工作人員提出批評(píng)和建議，對(duì)污染防治工作提出意見(jiàn)和建議；（三）檢舉、揭發(fā)環(huán)境保護(hù)行政主管部門工作人員的違紀(jì)、違法及失職行為……。”

另外，我國(guó)環(huán)境立法中也有一些關(guān)于環(huán)境訴訟權(quán)、決策參與權(quán)的規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第六條可以看作是對(duì)環(huán)境訴訟權(quán)的原則規(guī)定；而1996年修改后的《水污染防治法》關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的新增規(guī)定可以看作是對(duì)公眾決策參與權(quán)的規(guī)定。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與制度和程序的規(guī)定是環(huán)境立法方面的一個(gè)突破。其中，除了對(duì)環(huán)境權(quán)作出的規(guī)定，我國(guó)的《水污染防治法》中已有針對(duì)水保護(hù)中，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)專門的規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要方面，1996年修訂后的《水污染防治法》中增加了一款新規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，應(yīng)該有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)。”這是我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)中第一次對(duì)公眾參與問(wèn)題做出的明確規(guī)定。2002年10月我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》獲得通過(guò)，該法在公眾參與的主體范圍、公眾參與的具體程序和形式、公眾參與的組織召集人、公眾參與的對(duì)象以及對(duì)公眾參與意見(jiàn)的處理等方面都做了具體的規(guī)定。可以說(shuō)這是我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)立法方面的一個(gè)重大突破，意義重大。

武漢市在對(duì)湖泊的法律法規(guī)中也有對(duì)公眾參與的規(guī)定。《武漢市湖泊保護(hù)條例》第十八條規(guī)定“對(duì)舉報(bào)填占、侵害湖泊行為的單位和個(gè)人，由市、區(qū)人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”雖然該條僅僅規(guī)定了公眾參與的一個(gè)很小的方面，僅對(duì)舉報(bào)作了規(guī)定，但是，可以看到公眾參與的制度已經(jīng)出現(xiàn)在了武漢市的法規(guī)中，已經(jīng)得到了市相關(guān)政府的認(rèn)可。并且，《武漢市湖泊保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第二十二條規(guī)定“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)在湖泊保護(hù)工作中作出顯著成績(jī)的下列單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)：（一）舉報(bào)填占、侵害湖泊行為的；（二）在湖泊執(zhí)法管理工作中取得顯著成績(jī)的；（三）在湖泊整治中取得顯著成績(jī)的；（四）認(rèn)真履行湖泊保護(hù)義務(wù)的湖泊保護(hù)責(zé)任單位。表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的具體辦法由市水行政主管部門制定。”可見(jiàn)，在保護(hù)湖泊方面針對(duì)公眾舉報(bào)權(quán)作出了更加具體細(xì)致的規(guī)定。

（二） 武漢市湖泊保護(hù)中公眾參與機(jī)制缺陷

武漢市湖泊保護(hù)中公眾參與機(jī)制缺陷主要體現(xiàn)在：第一，《條例》中沒(méi)有明確規(guī)定公民參與湖泊保護(hù)的途徑、方式、以什么形式參與湖泊保護(hù)的預(yù)測(cè)和決策過(guò)程，參與湖泊管理過(guò)程以及湖泊保護(hù)制度實(shí)施過(guò)程，法律尚無(wú)具體的規(guī)定。第二，《條例》中沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與環(huán)保的具體程序，程序是對(duì)實(shí)體權(quán)利的有效的落實(shí)和保障，如果沒(méi)有程序法的保障，那么實(shí)體權(quán)利義務(wù)規(guī)定只能是一紙空文。武漢市乃至全國(guó)在湖泊管理的過(guò)程中是以政府行政管制為主，因此環(huán)境行政的公正與否，關(guān)系到公眾知情權(quán)的保障和公眾參與的實(shí)現(xiàn)。而《武漢市湖泊保護(hù)條例》中還缺乏行政管理中公眾參與決策的程序性規(guī)定。第三，《條例》中沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)妨礙公眾參與環(huán)保的制裁措施。法律制裁是公眾參與的重要保障，缺乏對(duì)妨礙公眾參與的法律制裁，公眾參與就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、 建立與完善我市公眾參與湖泊保護(hù)的法律機(jī)制

（一） 提高法律規(guī)定的透明度，公眾有獲得環(huán)境信息的權(quán)利

要建立湖泊保護(hù)的公眾參與機(jī)制，首先要保障公眾的知情權(quán)，即全體市民應(yīng)該能夠了解到湖泊的開(kāi)始利用情況、污染排放程度等湖泊的具體信息。筆者建議，在我市的《湖泊保護(hù)條例》中應(yīng)做出明確規(guī)定，《條例》中關(guān)于湖泊信息公開(kāi)的問(wèn)題應(yīng)包括信息公開(kāi)的主體、方法和內(nèi)容，規(guī)定各行政機(jī)關(guān)在湖泊保護(hù)方面具體應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容及公開(kāi)的方法，為公眾參與進(jìn)一步提供法律依據(jù)。

（二） 建立并完善湖泊保護(hù)的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度

公眾參與到湖泊保護(hù)中來(lái)，發(fā)揮全體市民在湖泊保護(hù)中的重要作用，建立湖泊保護(hù)的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將會(huì)更加有效的保護(hù)我市的所有湖泊。筆者建議，《條例》中應(yīng)具體規(guī)定，舉報(bào)的事項(xiàng)、方法及具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)舉報(bào)的事項(xiàng)作出具體的規(guī)定，例如對(duì)湖泊的填占，污染和不合理開(kāi)發(fā)等情況市民應(yīng)該舉報(bào)，規(guī)定具體的舉報(bào)方法，并制定獎(jiǎng)勵(lì)制度來(lái)配合舉報(bào)制度，使市民有更高的積極性參與到湖泊保護(hù)中來(lái)。

（三） 加大教育和宣傳的力度，提高全體市民的湖泊保護(hù)意識(shí)

要加強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，加大公眾參與的力度，就要使綠色觀念深入人心。要通過(guò)各種手段促使湖泊保護(hù)意識(shí)在全民中生根，并促使人們?cè)趯?shí)際工作及生產(chǎn)、生活中對(duì)湖泊可能產(chǎn)生的影響引起足夠的重視。所以，在實(shí)際生活中我們有必要加強(qiáng)湖泊保護(hù)法制的宣傳教育，提高人們的湖泊保護(hù)法制觀念，開(kāi)展湖泊保護(hù)宣傳和教育，使廣大公眾認(rèn)識(shí)到污染或破壞湖泊可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，增強(qiáng)危機(jī)感，樹(shù)立保護(hù)和改善湖泊環(huán)境的良好社會(huì)風(fēng)尚，形成人人對(duì)污染和破壞湖泊的行為進(jìn)行譴責(zé)的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)全社會(huì)的人都來(lái)關(guān)心和參與湖泊保護(hù)工作，使湖泊保護(hù)意識(shí)深入人心。

（四） 注重非政府組織（NGO）在湖泊保護(hù)中的作用

公眾參與不僅要有法律保證，還需要社會(huì)基礎(chǔ)。公民社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng)，不同利益群體和團(tuán)體的形成，社會(huì)的多元化，都是公眾參與的社會(huì)條件。公眾個(gè)人的力量是有限的，因此參加環(huán)保社團(tuán)進(jìn)行有組織的參與就成了公眾參與的重要形式。而我國(guó)是國(guó)家和社會(huì)權(quán)力一體化，國(guó)家權(quán)力偏大，社會(huì)權(quán)力小，民間組織少，民間媒體和大眾傳播工具不發(fā)達(dá)；另外，我市公民的湖泊意識(shí)普遍不高，尤其是文化落后地方和社會(huì)群體的湖泊保護(hù)意識(shí)普遍來(lái)講更低。這些條件都不利于市民對(duì)湖泊保護(hù)的參與。因此，應(yīng)建立非政府的群眾組織來(lái)參與到湖泊保護(hù)中，彌補(bǔ)政府管理和群眾個(gè)體參與的不足。《條例》中，應(yīng)規(guī)定群眾組織的形式和應(yīng)有的權(quán)力。

（五） 完善對(duì)妨礙公眾參與我市湖泊保護(hù)的制裁

對(duì)于妨礙公眾參與湖泊保護(hù)的行為，應(yīng)予以嚴(yán)厲的打擊和制裁。在《條例》中應(yīng)明確規(guī)定具體的妨害行為及行政處罰的手段。運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力充分保障公眾參與在湖泊保護(hù)中發(fā)揮重要作用，這樣才能使公眾參與機(jī)制在湖泊保護(hù)中更好的運(yùn)行。

在湖泊保護(hù)中建立公眾參與機(jī)制，實(shí)際上是環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的一部分。環(huán)境保護(hù)公眾參與制度是與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度相協(xié)調(diào)的、與一個(gè)國(guó)家的民主與法制建設(shè)的整體水平相聯(lián)系的。《奧胡斯公約》中加入的國(guó)家，以及像加拿大那樣實(shí)行環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的國(guó)家，都是實(shí)行民主政治的發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)在還很難達(dá)到《奧胡斯公約》中的很多規(guī)定的要求。但是，公眾參與環(huán)境保護(hù)是民主化的世界潮流，同樣在環(huán)境保護(hù)中建立公眾參與制度應(yīng)該成為中國(guó)環(huán)保法制建設(shè)的努力方向。從1996年以來(lái)，我國(guó)正在建立和完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度，如前所述的我國(guó)所有的相關(guān)法規(guī)和文件都可以看到，我國(guó)建立公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的步伐。

綜上可以看出，我市的湖泊管理和湖泊保護(hù)法制中，公眾參與機(jī)制并未真正的建立起來(lái)。現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定主要是對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行檢舉、控告的權(quán)利和請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利，這些都是末端的參與權(quán)利，而相應(yīng)的缺乏保證環(huán)境知情權(quán)、參與決策權(quán)等全過(guò)程參與的法律制度。同樣我國(guó)沒(méi)有在湖泊保護(hù)方面更是缺少專門的公眾參與機(jī)制的規(guī)定，武漢市的法律法規(guī)特別是《武漢市湖泊保護(hù)條例》都沒(méi)有對(duì)公眾參與做出具體的規(guī)定。不難看出，湖泊和我們生活的關(guān)系更為密切，很多地方都不僅是靠湖水日常生活，同樣依靠湖泊來(lái)進(jìn)行養(yǎng)殖、旅游等。所以，在湖泊保護(hù)中，加入公眾參與的權(quán)力就尤為有意義和重要。我們應(yīng)該把握世界在公眾參與環(huán)境保護(hù)的潮流，在進(jìn)行湖泊保護(hù)時(shí)，發(fā)揮公眾參與機(jī)制的重要作用。

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責(zé)任編輯 宋敬華