公共服務市場化中的政府責任

摘要：20世紀80年代以來，以公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論為理論基礎的公共服務市場化成為西方國家行政改革的方向，我國也開始了這方面的改革。在許多國家的改革實踐中，市場化成為了政府推卸公共服務責任的方式。公共服務的市場化，只是政府責任方式和責任內容發生改變，并不是政府責任的消失。在我國公共服務的市場化過程中，政府的主要責任是提高純公共物品生產和提供的能力、完善公共服務的市場化機制、構建公共服務的社會化機制。

關鍵詞：公共服務； 市場化； 政府責任

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）12－０140－０4

20世紀80年代以來，公共服務市場化成為西方國家行政改革的方向，我國也正在進行以公共服務市場化為主要內容的行政體制改革。我國目前的公共服務市場化改革雖然取得了一些進展，但也出現了許多問題，尤其是醫療、教育和住房的高費用引發了公眾的高度關注，也引起了理論界關于公共服務市場化過程中政府責任的反思。我們要明確政府在公共服務市場化中的責任，提高市場化條件下政府的公共服務能力。

一、 公共服務市場化浪潮的興起

（一） 公共服務市場化的理論依據

公共服務市場化，即把市場競爭機制引入公共服務的一些業務領域，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。公共服務市場化實質上就是政府職能的市場化，政府逐漸弱化公共服務職能、淡出公共服務提供領域。公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論為公共服務的市場化提供了理論依據。

美國著名經濟學家詹姆斯·布坎南等人的公共選擇理論認為要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經濟人模式，從而修正傳統經濟學把政治制度置于經濟分析之外的理論缺陷。“如同經濟學一樣，公共選擇的基本行為假定是，人是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。[1]即每個人都是理性經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，首先分析了政府組織的行為，他們認為政府組織與官僚并不像人們以前所認為的那樣是充滿公益心的，相反他們和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人，追逐自己的私利；他們沒有控制政府成本的激勵，因此他們拼命的去擴大自己的預算；他們首先追求個人利益和機構利益，然后才會照顧公眾的利益。這正是產生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位，將政府的一些職能釋放給市場和社會，建立公私之間的競爭，通過政府與市場關系的重組來改革政府。鑒于此，公共選擇理論重新強調市場的價值，它給政府開出的藥方就是要讓政府將其不應該做的和做不好的事交給市場來完成，其中，公共服務市場化可以說是解決公共物品提供低效率的較佳途徑。

新公共管理理論，又稱管理主義，是在20世紀70年代以后，基于公共選擇理論、經濟學理論和私營部門管理理論發展起來的關于政府管理的理論。它主張將私營部門的管理理念和管理方法引入政府管理活動，目標是建立企業型政府。在處理政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系上，新公共管理理論提供了一整套不同于傳統行政學的新思路，認為在提供公益物品和公共服務時，除官僚機構以外，其他機構也可以具備所有這些職能，究競選擇哪種方式，取決于哪一個途徑能夠以最經濟的方式實現公眾對公共物品的需求。[2]說到底，就是要實現公共服務市場化。

治理理論是興起于20世紀90年代的關于政府管理方式的理論。治理(Governance)源于拉丁文和希臘語，原意為控制、引導和操縱，主要用于和國家公共事務相關的管理活動和政治活動。自上個世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予治理以新的含義，將其本質描述為“一種由共同的目標支持的管理活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠政府的強制力量來實現”。[3]這就重新認定了政府、市場和社會組織之間的關系，重新確定了政府治理理念，并據此重新認定了政府在管理市場經濟和駕馭市場機制方面的角色。這無疑給公共服務的政府壟斷供給機制打開了一個缺口，為實現公共服務供給主體的多元化奠定了堅實的基礎。

（二） 西方國家的公共服務市場化舉措

推行公共服務的市場化，是2O世紀80年代以來世界各國行政改革的一個重要發展趨向。從美、英、法等發達國家國有電信、電力、供水、供氣、鐵路、航空領域的私有化變革開始，很快擴散到其他市場經濟國家，帶來了政府提供公共服務從壟斷向競爭的變革。在公共服務領域引入競爭機制，主要有三種方式：政府內部的競爭、政府與企業之間的競爭、企業之間的競爭。實踐中，西方行政改革把利用市場化改善公共服務主要采取以下形式：[4]第一，部分公營事業私有化。把一些原由政府提供的具有私人產品性質且邊際效益不為零的公共服務完全交給更有效率的私人企業，如把航管局改組成私人公司。這種形式在英國行政改革的初期被較多采用。第二，業務簽約外包和公私合作。政府將某些公共服務以合同的形式外包給私人部門，私人部門必須在合同規定的框架內行使權利和履行義務，政府負責監督質量。美國的公共服務市場化主要是采用這種形式。第三，公共服務社區化。將政府過去承擔的一些職能從政府中剝離出來，交由社會中介組織來承擔。第四，在行業內引入價格機制。為了克服免費提供公共服務所導致的資源配置不合理和浪費，化解政府的財政困難，采取使用者付費制度，把價格機制引入公共服務領域是有效可行的方式。一般來說，用者付費制比較適合使用者可以自由選擇服務項目的服務領域，據羅斯的估計，大約有75％的公共服務可以采用付費的方式。第五，進行內部合同式管理。把提供公共服務職能的政府部門分離出來，成立半自治的執行機構。第六，建立政府與私營企業的伙伴關系PPP(public private partnership)。由政府投資興建基礎設施和公共設施工程，通過招投標的形式交給私營企業，從而大大提高了效率，節約了資金。

（三） 我國的公共服務市場化嘗試

黨的十四大以來，我國開始了“以市場化為取向”的行政體制改革，在公共服務市場化方面進行了一些探索。[5]一是在公共基礎設施建設和投融資體制方面，逐步放寬了外商以及國內民營企業直接投資基礎項目的限制，進行了BOT(建設——經營——移交)等項目融資方式的試點和推廣。2003年1月，建設部下發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確規定開放市政公用行業，鼓勵社會資金、外國資金參與市政公用設施建設，對供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經營性項目，采取向社會公開招標的形式選擇經營單位。二是實行政企分開，推行公司制改造，打破壟斷，促進競爭。電力、電信、鐵路、公路、航空等領域實行政企分開，將原來的部門進行公司化改造，使其走向市場化。例如，將國家電力部改制成電力工業總公司，在固定電話領域打破了由政府部門壟斷經營的格局，成立了網通、鐵通公司，形成多家電信公司競爭的勢頭。三是推進政府審批制度改革，建立政府采購制度。2004年實施了《行政許可法》，各地政府的審批項目大幅度削減，平均減幅達到5O%左右。與此同時，政府采購制度也在全國普遍建立，很多政府公共服務項目要實行公開招標。四是在科技、教育、衛生、文化、體育、環境保護等領域也部分地引進市場機制，如在教育、衛生、文化領域吸收了民間資金，出現了民辦學校、民辦醫院等。五是在社區服務上，采取了政府購買服務的方式。

二、 政府在公共服務市場化中的責任

從2O世紀80年代開始的公共服務市場化改革，其目標在于適當減少政府的規模，收縮政府行動范圍，引入市場化機制，鼓勵民營化，從而提高經濟效率，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。這樣的改革方向自然有其歷史合理性。但遺憾的是，在許多國家的改革實踐中，政府忘記了自己作為保障公共服務提供最終責任人的使命，在鼓勵市場化和民營化的同時，忽視了強化市場監管的職責。更為嚴重的是，許多國家在推行自由化、市場化從而縮小政府行動范圍的過程中，也同時削弱了政府制定和執行法令與政策的制度性能力，從而未能適應市場化的發展對政府能力提出的新要求。我國在公共服務的市場化改革中也出現了一些問題：一方面，醫療、教育和住房的價格高啟，已經超出了普通民眾的承受能力；另一方面，伴隨著成本和價格的攀升，公共服務的質量卻未見明顯的改進，在很多領域甚至出現了下降的趨勢。

公共服務市場化中出現的種種問題，引發了人們對市場化本身的全面質疑。有人主張在公共服務領域放棄市場化，轉而完全由政府承擔其提供者的角色。但是，無論是中國還是世界上其他國家的經驗都告訴我們，解決中國公共服務市場化所帶來的種種問題，絕不能返回計劃經濟體系的老路。正確的思路恰恰不是放棄市場化，而是走向“有管理的市場化”。在走向“有管理的市場化”的過程中，政府應當承擔哪些責任以及如何承擔這些責任，是當今中國公共管理所面臨的重要問題。

責任總是和一定角色相聯系的，要明確政府在公共服務市場化中的責任，需要分析政府在公共服務中的角色。長期從事公共服務管理研究的伊曼紐爾·薩瓦斯把公共服務的參與者分為三類：消費者、生產者和提供者。服務的消費者不難理解。服務的生產者是指直接從事生產，或者直接向消費者提供服務的部門。它可能是政府、私營企業和非營利部門等。而服務提供者(也稱服務安排者)則是指安排生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務生產者的人。服務提供者通常是政府，但也有例外。[6]在薩瓦斯看來，服務的生產者與提供者之間的區分至關重要，乃是界定政府角色的基礎。政府在公共服務中的基本角色有兩種：一是集服務提供者與生產者于一身；二是作為服務提供者，而不是服務生產者。據此，為了扮演好前一種角色，政府需要提高公共服務能力，實現在“純公共物品”供給中的高效和公正；為了扮演好后一種角色，政府需要采取有效措施，在“準公共物品”供給中推進公共服務的市場化和社會化改革。

三、 完善公共服務市場化中政府責任的措施

（一） 提高政府在純公共物品生產和提供中的能力

經濟學家P·薩繆爾森認為，公共物品可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指完全具備非排他性和非競爭性特點的產品，對于純公共物品，其投入大、非營利性的特點，決定了只能由政府加以生產和提供。這就需要政府采取有效措施，增強純公共物品生產和提供的能力。

確立政府公共服務的公民導向機制。增強政府的公共服務能力，政府必須了解公民、企業及社會需要什么，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務，并進而對這種需求做出有效回應。確立政府公共服務的公民導向機制，一要推進公共服務觀念的轉變，政府要由恩賜者的角色轉到服務提供者和需求回應者的角色上來，要堅持以人為本的指導思想。二要擴大公眾參與政府決策。政府提供什么公共服務，怎么提供公共服務，應當事先聽取公眾的意見，了解公眾需求，以公眾意愿作為提供公共服務的價值取向，并建立了解民意、實現公眾參與的渠道、規則和程序，確保在政府服務過程的各方面、各環節均有規范化的公民參與途徑。三要注重建立不同利益主體的利益表達機制，要關注和保護弱勢群體的利益和需求，特別是要加大農村和落后地區公共服務建設的力度，切實解決公共服務城鄉失衡、地區失衡的問題。四要堅持“政府公共服務成效如何社會說了算”。加大公眾評價對政府服務考核的影響比重，直接面對公眾提供服務的公務員在工作考核上也應當加上公眾評價這項內容，并根據評價結果進行獎懲。

改善政府公共服務供給機制。改善政府公共服務供給機制就是要建立一種更加公平、有效、高質的公共服務供給模式，一要根據不同公共服務項目的性質和特點，采取不同的供給模式。二要增強重點領域公共服務的供給能力。我國正處于社會轉型期中，對教育、醫療衛生、科技發展和社會保障等公共服務有著特殊的需求，政府要采取不同的公共供給戰略，以滿足不斷增長的社會公共需求。三要推進公共服務的技術創新，綜合運用多種手段提供公共服務。積極利用現代科技成果，推進電子政務，改善公共服務的供給方式和提供手段，不斷提高公共服務的質量和水平。

建立政府公共服務績效評價機制。許多國家的改革實踐表明，建立健全公共服務績效評價機制，實行績效管理，有助于提高政府公共服務能力。政府公共服務在成本和產出的計算上較為復雜、難以界定和量化，不像企業成本效益可以用經濟指標來衡量那樣容易，這也增加了政府公共服務績效評價的難度。建立政府公共服務績效評價機制，首先應當加強理論研究，探討設立適合我國政府服務特點的指標體系和測量方法，為政府實踐提供理論依據和可操作性的方案。其次，應當明確政府服務的績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與績效掛鉤，增強內外壓力，為提高服務績效創造激勵機制。三是建立多重的公共服務績效評價機制，實行評價主體多元化。應當注重國家權力機關、政黨、社會組織、企業和公眾的參與，借助政府的外部力量和壓力，推動政府服務更加注重績效。

完善政府公共服務的責任機制。政府服務角色和機制的轉變，并不意味著政府公共服務責任的消失，而是要求政府負責任的方式也要有相應改變。完善政府公共服務的責任機制：一是必須強化政府監督責任，如市場主體或社會主體的公共服務出現問題時，政府應當出面調查解決，不能推卸政府應負的責任；二是政府原先承擔的服務責任分解后，按照權限與責任相一致的原則，政府、市場主體、社會主體都應當對各自分擔的責任負責；三是建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和科學的行政問責機制。盡快按照公共服務型政府的要求，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，強化政府的社會服務功能。與此同時，要建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關和官員在公共服務職能方面失職的責任，建立與完善引咎辭職制度。

（二） 完善公共服務的市場化機制

公共服務的市場化，只是政府的責任方式和責任內容發生改變，并不是政府責任的消失。從責任方式來看，政府在公共服務市場化的領域，應該扮演好以下角色：[7]（1）制度供給者。即制定有關公共服務的政策與規章，給人們提供一個行動的準則和規范，起到引導、激勵和約束作用。（2）決策者。即制定公共服務目標，選擇達成目標的戰略，選擇實施這些戰略的組織，測量這些戰略和組織在目標達成過程中的運用情況并適時地做出調整。（3）監控者。目前，委托授權是公共服務市場化最常采用的方式。政府作為委托人必須對其代理人(公營的或私營的承包人)進行監督控制，促使承包人以最小的成本實現約定目標，降低風險，并且鼓勵其創新和提高效率。（4）競爭的管理者。即將競爭和市場力量引入到公共服務過程中，創造服務中的自由選擇機會，完善競爭環境。（5）組織協調者。在尋求公共服務問題的解決方案過程中，當出現數名競標者勢均力敵、難分伯仲時，政府要把合格的競標者組織到談判桌前進行磋商和談判，或作為協調者促成公共服務問題的解決方案。

從責任的內容來看，政府為了完善公共服務的市場化機制，應該做好以下工作：一是明確公共服務市場化的范圍和標準。這些年，有些地方政府為了減輕政府財政負擔，把能賣的都賣，所有的一切都推給了市場，實行所謂的全面“公共服務市場化”。這其實是對公共服務市場化的誤解。這就需要政府首先要對市場化的對象進行深入分析，明確公共服務的性質，辨明在哪些領域進行市場化是合適的，明確市場化的步驟，分步驟實現公共服務的市場化，而且市場化的對象必須有明確的目標和衡量標準，易于監測和評估。二是培育公共服務市場競爭機制。公平競爭是市場經濟的活力之源，公共物品的弱競爭性要求我們注重培育和維護公共服務市場競爭機制。首先，放開基礎設施市場上的企業競爭。如放松對電信業、鐵路、航空、汽車、天然氣等行業的準入。其次，為市場進行競爭。即不是為了直接爭取市場上個體消費者而競爭，而是為了向整個市場提供服務的權力而競爭。通過市場競爭機制選擇出組織效率最高、服務質量最優的公共服務提供者，不斷提高公共服務的質量和水平。三是加強公共服務法制建設。市場經濟是法制經濟，公共服務市場化需要相關法律法規的完善。目前，我國公共服務的法律法規體系不完善，具體的行政規章與部門規定多，層次較高的立法與全面系統的法律法規少。我國應制定《公共事業法》及相關的公共服務管理法律法規，規范公共服務的組織管理，明確公共服務的性質與法律地位、職能與組織形式、設立條件與審批程序、管理體制與監管制度，為公共服務市場化改革提供制度平臺。四是完善公共服務市場監督機制。公共服務市場化后，要加強對其服務質量的監管和控制。一要強化政府相關部門的監管責任，建立對劣質高價服務的終止機制。二要建立公眾對公共服務供給行為的監督機制，加強對公共服務質量的評估。

（三） 構建公共服務的社會化機制

公共服務社會化就是要以社會需求為導向，調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種民間組織參與興辦公益事業和社會服務。要根據不同公共服務項目的性質和特點，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，建立以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。西方發達國家在新公共管理過程中，十分注重發展非政府組織，這類組織在英法等國相當于政府機構的2／3或3／4，它們有效地分擔了政府原有的公共服務職能，協助和參與了政府的公共服務項目。我國目前雖有數量眾多的非政府組織，但普遍存在著行政色彩濃、機制不健全、服務不規范、成員素質不高、外部監督不力等問題，距離轉變政府職能的要求和充分發揮非政府組織在公共服務等方面的功能仍有較大差距。為此，政府要改變政社不分的社會管理模式，重新界定非政府組織的性質、目標、功能、職責、權力、利益；要對類型眾多的非政府組織實行分類指導，規劃發展；健全非政府組織的行為方式、運行機制；建立非政府組織的法律法規體系，保證其依法從事管理和服務活動，充分發揮非政府組織在公共服務中的作用。

參考文獻：

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責任編輯 劉鳳剛