論構建和諧社區背景下城市社區治理模式的選擇

摘要：和諧社區是構建和諧社會的基礎和切入點。本文通過總結我國城市社區治理模式的實踐經驗，并結合我國城市社區治理的現狀，指出在現階段構建和諧社區的背景下我國城市社區的治理模式應該是政府推動與社區自治相結合的合作型治理模式。

關鍵詞：和諧社區； 城市社區治理模式

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）12－０118－０3

社區是社會的相對獨立單元，是整體社會的一個縮影，社區和諧構成了社會和諧的基礎。因此，必須把構建和諧社區作為構建社會主義和諧社會的切入點。而和諧社區的構建則要通過和諧有序的社區治理來實現。

一、 和諧社區提出的背景

十六屆六中全會上，構建和諧社會的決定作為我國2020年社會的發展目標被正式通過。正是在構建和諧社會的背景下，基于社區與社會這種局部與整體的特殊關系，和諧社區的概念孕育而出，并且和諧社區被公認為我國社區建設的終極目標和理想狀態。

我國理論界和實踐中開始了對關于和諧社區構建的大量研究與嘗試。關于和諧社區這一嶄新概念，有了多種的解釋。幾種具有代表性的研究認為：所謂“和諧社區”，是指基于法律框架和道德約束，以人為中心的人、自然與社區的協調統一；在和諧社會這一總體要求下和諧社區的內涵至少包括“生活共同體”、“社會共同體”、“精神共同體”和“文化共同體”四個層次；和諧社區的語義，旨在追求一種基層政治民主、社會管理多元化、鄰里關系和睦化、居住環境生態化等具有濃郁人文精神的特殊地域空間。和諧社區的基本內涵應該是“人本、互助、自主”等等。同時，不少城市政府也在實踐中展開了對和諧社區內涵的討論，如青島市政府明確和諧社區是“以人為本，注重人與人、人與社會、人與自然之間的和諧，使全體社區成員各盡其能、各得其所而又和諧相處，社區各要素健康發展、充滿活力而又穩定有序”。南京市在構建和諧社區時，從功能角度給予了定義，認為和諧社區就本質而言，應具備如下功能：經濟共生功能，亦即生產、分配、交換、消費的功能，這是社區的首要功能；社會化功能，亦即整合社區、培植新人的功能；社會關系調適與控制功能；居民參與功能；社會互助功能。概括來說，和諧社區體現了經濟、社會和價值的統一。

基于以上認識，我們認為，和諧社區即是基于法律框架和道德約束，以社區居民為中心的，生活環境舒適、社會管理協調合作、鄰里關系和睦、具有濃郁人文精神的特殊地域空間。它追求的是一種人與社區、社區與社會和諧相處、協調發展的存在狀態。其基本特征應該包括以下幾點：第一，強烈的社區認同感、歸屬感。社區居民廣泛參與社區建設。廣泛的社區參與是和諧社區建設的生命線，也是和諧社區的根本標志。通過社區建設的宣傳和實踐活動，社區單位和居民同駐共建，主動參與，自覺當好主人翁，實現社區的自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。第二，完善的社區服務，社區居民生活便利。著眼滿足居民物質文化生活需求，通過不斷拓展服務領域，豐富內容，改進手段，為社區單位提供社會化服務，為居民提供多層次、多方面的便民利民服務，尤其是社區困難群眾和弱勢群體能夠得到社區的關愛和保障。第三，生活環境舒適，治安管理良好，社區居民安居樂業。通過環境整治、小區改造，使社區環境得到綠化美化，為居民群眾提供一個舒適、優美的人居環境。通過建立社會治安群防群治體系和矛盾糾紛調解機制，發揮協調利益、化解矛盾、排憂解難的重要作用，訴求渠道暢通，調解工作到位，一般性的矛盾和問題能在社區內得到化解，社會秩序良好。第四，社區管理和諧有序，民主化程度高。社區組織能夠以社區居民為本，通過居民的廣泛參與，民主合作，保障社區事務管理有效進行。第五，祥和的人文環境，和諧的人際關系。社區居民文明禮貌，群眾性文化體育活動豐富。社區通過建立完善居民終身教育體系，提高居民的科學文化素養和文明程度。社區志愿者組織健全，居民互幫互助蔚然成風，鄰里團結友愛，家庭和睦相處，尊老愛幼、扶貧濟困形成風氣。

二、 現階段我國城市社區治理的三種模式

和諧社區概念的提出使得和諧從抽象變為具體，進而，尋求符合和諧社區要求的社區治理模式成為一個首當其沖的問題。社區治理是指以社區地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動，它體現為社區范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式?！吧鐓^治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統成功地實現適度的開發與調適。它可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，成為國家和市場手段的補充”。20世紀90年代，我國開始了城市社區治理的經驗探索。以前的“單位人”正走向“社會人”，社區內部中逐漸產生了社會中介組織、民間團體，居民也越來越重視自己所居住的社區，開始參與社區公共事務。正是在這樣的形勢下，我國各地開展了新型社區治理方式的探索。目前，我國的社區治理主要存在三種模式:

（一） 行政型治理模式。這是一種政府主導型的治理模式，這種模式源于計劃經濟體制的政府管理。改革開放初期，雖然在經濟領域舊體制逐漸被打破，但在行政管理領域，政府仍然是社會管理的主體；居民委員會雖然在法律上是基層居民群眾自治組織，但實際上是被納入到政府體系中的組織，其獨立性和法律所規定的自治性受到很大的限制。政府基本上通過街道辦事處對居民委員會進行領導與控制，居民委員會的組建、經費來源、確定任務基本上都是由街道辦事處包辦，這就使政府事務與自治組織的事務無法區分。這種通過行政手段，通過對社區資源和社區組織的控制而達到治理目的的模式，能夠發揮政府組織動員社會資源和社會力量的優勢，在短時間內體現出社區建設的效率。但是，這種模式對社區的自治能力的提高和社區建設的深入開展是不利的。

（二） 合作型治理模式。這是政府推動與社區自治結合型的治理模式。隨著改革開放的繼續深入，政府職能開始轉變，城市管理和服務的許多職能被下放到社區，社區治理的主體由政府組織發展到社區內的自治組織與非政府組織，政府組織通過授權和權力下放，把由政府組織承擔的社會職能交由社區內的社會組織來承擔。隨著新生的社會組織的發展壯大和不斷發揮越來越重要的作用，使政府組織的職能轉變與社區組織職能的加強同步進行，推動著合作型治理模式的迅速發展。在這種模式下，社區自治組織在法律規定的范圍內的權利逐步得到體現，社區自治能力不斷得到加強，尤其是社區民主選舉、自我管理、自我教育與自我服務的能力通過社區建設的實踐得到提高。社區資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加更多渠道的資源投入，社區通過吸收、管理與利用社會資源為社區居民提供高質量的社會服務。由于社區公共事務的處理和社區公共利益的實現同社區居民的切身利益緊密聯系在一起，同時，社區的組織體制與管理制度為社區居民參與社區管理提供了一定的制度途徑。因此，社區群眾參與社區管理者的選舉、社區公共事務的決策以及社區公益活動的熱情普遍提高，參與范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區組織改革與體制創新的嘗試，政府組織在培養、指導和協調社區組織的過程中逐漸讓位于社區與社會組織，這是一種制度的創新。

（三） 自治型治理模式。這是一種社區主導與政府支持的治理模式。社區治理要真正實現善治，必須通過加強民主參與和民主決策，走向民主自治，這也是社區治理的最終目標。這種治理模式主要表現為：社區治理的主體是社區自治組織與社會組織，這些組織真正成為承擔社區公共事務管理與決策的自治性組織。政府與社區共同承擔提供社區資源的責任，并逐漸培養和提高社區吸收社會資源的能力。社區的民主政治不斷發展，在法律保障下的直接民主選舉、民主決策與民主治理，成為社區民主政治發展的基本特征，同時，也為整個社會的民主政治體制的創新提供了經驗與社會基礎，基層社區的自治逐漸成為我國民主政治發展的基礎。在這種治理模式下，社區成為一種網絡組織，是由社區內的各種組織組成的資源互補、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發展提供保障，同時，政府又通過法律、制度對社區組織進行監督和管理。

三、 城市社區治理模式的選擇原則及社區治理存在的問題

（一） 和諧社區目標下治理模式的選擇原則

1． 與社會整體發展一致原則。指導社區建設的和諧觀是一種整體的和諧觀。和諧社區的實質也要求一種與整體社會協調發展的存在狀態。所以，社區的發展是與社會的整體發展息息相關的。從歷史上看，社區的建設還是發展，無論整體的，還是局部的，總是與特定的社會發展相關。同時，社區發展的認識，也是一定時代、一定思維和價值觀念、民族文化的產物和體現。因此，關于和諧社區的概念如此，其治理模式的要求也是如此，都必須從社會整體發展的角度，尋求與整體社會政治、經濟、文化等的一致與協調。

2． 促進和諧社區發展原則。和諧社區不是一個空洞的想象，而是一個實在的目標和行動，有著豐富的內容與特征。我們評價一個指導思想是否正確合理的標準是什么？很簡單，就是看這個指導思想能否反映這個活動或者行為的目的。關于社區建設這個集體活動也是如此，我們尋找和諧社區的治理模式的原則當然也是看這個治理模式是否能從宏觀的層次指導和諧社區的建設實踐，能否促進這個和諧社區的實現。

（二） 現階段城市社區治理的現實問題

1． 社區治理的法律法規建設滯后，無法實現有效的指引和明確的規范。雖然我國1989年就頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，規定居委會是群眾性自治組織，但該法規定的居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等與現實有較大差異，在實際工作中很難操作。同時，與該組織法相關的配套法律和實施細則很少，因此，法律上賦予居委會的自治權力在實踐中難以真正體現，這就在很大程度上影響了社區自治主體的發育。

2． 對城市社區的本質依然不能夠準確定位，社區行政化傾向仍然存在。受傳統的行政管理體制影響，我國的各級政府還沒有解決管理職能界限模糊、權責不明確的問題，在社區治理結構中社區居民委員會仍然被作為街道辦事處組織的延伸并承擔著國家的行政職能。街道辦事處作為國家的行政管理機構要完成大量的行政管理任務，為了完成這些任務，街道辦事處又把目標責任分解下達到各個社區居委會，要求各居委會必須完成，導致社區承擔了過多的行政任務，社區工作表現出濃厚的行政化色彩。

3． 居民與社區居委會之間缺乏信任，社區居民的社區參與意識淡薄。從法律上講，社區居委會是基層群眾自治組織，應當積極表達居民意愿，維護居民利益。由于居委會成員直接選舉在一些地方流于形式，居委會的權力很大程度上仍源于政府，而不是居民的授權。居民對其認同度不高，造成信任感缺乏，許多居委會也習慣把自己看作是政府機構的“代理人”，而不是居民代表，因而在社區成員與居委會之間難以建立充分的相互信任。在這種對社區組織不信任的背景之下，社區居民的參與意識淡薄，直接導致了社區自治的難以實現。

4． 城市社區服務機制不健全，服務體系亟待完善，社區服務難以滿足廣大居民對物質文化生活的需求。社區服務是社區治理的關鍵。目前我國一些城市社區服務系統已經初步建立，但無論在服務的內容還是質量上都難以滿足社區居民日常生活的需要，與社區治理以人為本的目標相差甚遠。而在另一些城市，社區服務機制尚未確立，社區服務的意識仍十分淡薄。總體來看，我國城市社區服務主要存在資金不足、缺乏統一規劃與政策引導、服務產業化發展速度較慢、服務信息網絡體系還沒有完全形成等問題，嚴重影響了社區服務的建設和完善。

5． 城市社區治理和建設的資金比較匱乏，難以有效保障社區的自治和規劃。一方面，籌資渠道過窄，資金來源嚴重不足。目前，城市社區建設資金主要由街道、居委會自籌，政府投資以項目為主，所占比重較低。同時，在社區氛圍尚未完全形成的情況下，駐區企事業單位個人資助及社會福利募捐為主的社會性集資數量十分有限。另一方面，社區資源開發利用不足，導致資源閑置與供不應求的矛盾突出。在單位體制尚未完全過渡為社區體制的情況下，一些駐區企事業單位各類資源充足，甚至出現閑置和剩余，而社區居民物質文化生活所必需的資源又極度短缺，這就形成了嚴重的矛盾?？傊?，資金短缺、資源不足及不能有效整合，使得社區的有效治理和規劃無法得到保障。

四、 我國城市社區的治理模式：政府推動與社區自治相結合

和諧社區是基于法律框架和道德約束，以社區居民為中心的，生活環境舒適、社會管理協調合作、鄰里關系和睦、具有濃郁人文精神的特殊地域空間。和諧社區的實質即是追求一種社區內部有序，并與社會整體協調發展的存在狀態。當然，實現和諧社區的治理模式也必然要求服務于這個目標，即和諧社區的治理模式的選擇既要與當時的社會整體發展一致，又要能夠促進社區建設目標的實現。因此，結合以上所述，筆者認為，在現階段構建和諧社區的背景之下我國城市社區的治理模式應該是政府推動與社區自治相結合的合作型治理模式，主要原因如下：

1． 綜觀我國城市社區治理模式的實踐，行政性、合作型、自治型三種社區治理模式的嘗試都為我們思考和諧社區的治理模式提供了寶貴的經驗。同時，行政性——合作型——自治型三種治理模式的發展過程也是我們選擇社區治理模式的基本選擇。這是因為對于社區建設來說宏觀的治理模式選擇就是國家與社會的關系的構建，具體的表現就是政府與社區兩種力量的調配。國家與社會的分析視角也是我們分析政治學科問題的基本范式。因此，我們分析和諧社區的治理模式選擇的問題時也是基于這個視角。

2． 和諧社區強調社區建設、社區發展必須與社會整體發展一致。從宏觀的角度，目前，國家對社會的控制在不斷的減弱，政府也正將本屬于社會的領域歸還于社會。在這種背景下，政府對社會的管理方式、認識觀念等都逐漸的在改變，政府的行政控制在弱化，社區的自制功能則開始發展。這也是社區發展的必然規律。所以，這必然要求的是對行政型治理模式的摒棄。

3． 從現存的城市社區治理問題來看，法律法規建設滯后、社區行政化、居民與社區居委會之間缺乏信任，社區居民的社區參與意識淡薄、城市社區服務機制不健全、社區治理和建設的資金比較匱乏等等這些問題的出現，基本上說明了這樣一個事實：政府在社區治理中還在繼續的發揮著重要甚至是極其重要的作用，以社區組織、社區居民為主的自治網絡、自制機制還未真正的建立。所以說，社區治理力量的構成還是應該以政府與社區合作治理的模式存在。我們從和諧社區建設的內容來看，首先，和諧社區建設的就是一項自上向下的社區建設運動，政府的推動是該項運動得以順利展開的重要保證。其次，社區相關法律制度的構建，服務機制的組建，社區環境的改善，社區人文精神的提倡等等，都是由于社區的自治機制并未真正的建立，政府從而承擔著責無旁貸的責任。再次，再造社區組織、居民與政府的和諧關系也是政府所不可回避的問題。

4． 關于自治型治理模式與和諧社區。本人認為，和諧是事物處于均衡、協調、良性的發展狀態，和諧觀指導下的和諧社區建設，必然也是一種協調型和發展型的社區。對于這樣的理解，我們也可以從上述的和諧社區概念里看出。因為，對于和諧社區的內容特征里的各個元素，我們都必須立足于當時整個社會的發展節奏，包括政治的、經濟的、文化的等等。隨著社會整體的發展，社區的外在環境、制約因素的發展，必然要求社區也會相應的改變。因此，也可以這樣認為，和諧社區是某個社會發展階段的和諧、和諧社區也是發展的社區。針對我國現在城市社區的發展實際，我們的和諧社區建設只能選擇政府與社區組織合作的治理模式。而自治性的社區治理模式，則是社區治理模式未來發展的基本趨勢，它必將隨著政府角色的徹底轉變和社會自治機制的完善而確立。

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責任編輯 張國強