強有力的中央政府不等于計劃經濟殘余

無論哪一級政府，其天然具有的社會利益再分配職能是毋庸置疑的。但是，惟獨中央政府才應該且必須是最后的利益再分配者。

需要說明的是，市場是利益的初次分配者，而市場在很多情況下面臨失靈——比如環境污染和產權保護。這里的關鍵在于誰享有收益、誰承擔成本的責任機制。

若干貌似簡單的例子都證明了這一深刻命題，諸如長期困擾中國的淮河和太湖流域污染，黃河水資源在上游和下游間的分配等。前者體現了單個企業為盈利而使得污染成本由所在流域的全部公眾承擔，而后者則顯示為一條具有生命線性質的河流在各個地段被無度使用，上游獲益則下游受損所導致的地方利益對立。因此，所有的問題必然集中到中央政府層次上加以仲裁、協調和決策。

一個經常被誤以為正確的觀點是，中央政府的強大等同于中央計劃經濟的殘余，而地方政府更多地體現為市場經濟的代言人。殊不知，真正的市場經濟所要求的基本原則是，政府與市場必須具有清晰的界限，任何一個政府都不能與市場混同，更不能成為市場的代言人，其惟一職能應是解決市場失靈問題。

當然，以上論證僅僅說明了政府存在的必要性，并不意味著中央政府強大的必要性。但恰恰通過種種歷史反思，我們可以觀察到，地方政府的確具有市場經濟代言人的特點，于是惟獨中央政府成為校正市場扭曲的重要角色——因為，種種成本都必然落實為中央政府的損失。

我們可以觀察一個簡單的宏觀經濟事實：在2004年以前的歷次通貨膨脹，無一例外地體現為投資膨脹。而投資膨脹的出發點，是各地基本建設投資在行政力量推動下“大干快上”，因此，每一輪宏觀調控必然演變為中央政府與各省的艱難協調。欠發達地區認為自己發展還可以更快一些，更需要加快投資速度、提高投資規模，而發達地區從投資效益角度，強調自己更有理由發展得快一些。問題在于，由此導致的通貨膨脹成本由誰承擔？顯然，越不突擊花錢的地方越吃虧——因為它首先喪失了投資收益，同時還必須為通貨膨脹成本買單。

這一宏觀經濟事實延伸到今天，我們可以看到投資所導致的損失一般體現為金融部門的沉淀性損失，并最終再度成為國家包袱，而收益卻早已被某些地區和個體所掠奪。于是，政府必須獨立于市場，而中央政府必須具有利益協調的基本能力和必要工具。

中央政府體現誰的利益？不少研究都提出，政府利益是不具備真正的獨立性的。正如我們在上文所提出的，至少地方政府的利益是無法獨立于當地利益的，這甚至是一件天經地義的事情，本無可指責。但其中的問題在于，如果上述利益的追求不會讓本利益集團之外的任何人為此承擔成本，當然政府的行為不僅合法而且合理；但恰恰相反，在更多情況下，地方政府有相當多出于本地區和集團利益而迫使他人不得不承擔成本的做法。

要協調這種矛盾，就需要兩件東西：一是憲法，二是憲法的執行者——中央。憲法規定利益沖突面前的交易規則，而規則由中央政府執行。顯然，中央政府行為所體現的利益，應是憲法所要求的全體國民的利益；而這里的憲法，應是布坎南意義上的獲得了全體“一致同意”的憲法規則。

由此衍生的另外一個問題是，任何政府（包括中央）制定的政策都具有使一部分人受益而使另一個群體承擔成本的特征，比如財政扶貧就是納稅人承擔成本而貧困階層受益。顯然，問題在于由誰、經由怎樣的程序來衡量和“拍板”哪方受益、哪方受損，以及受損者如何補償，其意愿能否得到充分表達等。這顯然又涉及到了社會公平與公正等深廣的問題。

那么，中央政府是否可以獨立裁定利益對立，即裁決權不會受到利益干擾？這是一個實踐性而非理論性的問題。

當前一個與環境和資源相關的故事非常有趣，相信其結局會更加有趣。某省一個農民拍攝的華南虎照片的真假問題，實際上關系到某一個地方的巨大經濟利益，這一級政府的公正性因利益相關而已經不具備采信余地，而中央政府在這一利益面前的姿態將顯示其在利益分配中的立場。據此，我們已經有理由相信我們為什么需要一個強大的中央政府。借助賈誼的論斷，那就是“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力”。

作者為本刊研究員