“能源部”呼之欲出

能源法幾易其稿，能源監管機構成敏感詞匯，在最新一稿中統一的能源主管部門終成共識

兩年多時間里歷經多次反復，多方關注的《能源法》立法終于取得階段性成果。《財經》記者獲悉，《能源法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿）已經于10月底發至起草組各成員單位及相關企業征求意見。不過，民營企業和外國公司不在征求意見對象之列。

這份征求意見稿共15章，重點包括能源管理、戰略與規劃、開發與加工轉換、供應與服務、能源節約、儲備、應急、農村能源、財務激勵、科技、國際合作、監督檢查等章節。

此次征求意見工作將到11月中旬結束。能源法起草專家組常駐專家吳鐘瑚告訴《財經》記者，近日正忙于聽取各方面意見，并且自下發之后，征求意見稿也已經幾易其稿。

此前，國務院能源領導小組辦公室副主任徐錠明表示，征求意見稿將對社會公開，聽取意見。不過，《能源法》起草專家組常駐專家肖國興對《財經》記者表示，對社會公開原定在10月進行，現則要等各成員單位、各地方政府意見匯集以后，再行公示。

“估計很快會有結果，我們希望拿出一個令人比較滿意的東西來。”肖國興說。據他介紹，下一步將會對民營企業和跨國公司征求意見。

能源大部制

雖然《能源法》數易其稿，但根據《財經》了解到的情況，建立一個統一的能源主管部門現在已成共識。

“無論是否成立能源監管委員會，首要的問題是確立統一的能源主管部門。現在有十來個部門管理能源，從中國的現實情況來看，運行成本過高，行政效率過低。”能源法起草專家組常駐專家肖國興此前接受《財經》記者采訪時說。

尚存爭議之處在于，能源主管部門之下是否需要再單獨設立能源監管機構。《能源法》工作稿第一稿中，曾提出能源主管部門和能源監管主體并存的能源管理體系，并大致規定了能源主管部門和能源監管機構各自的職責——盡管對二者管理權限沒有明確界定，但大致可以從中看出未來設立能源部與能源監管兩個部門分治的前景。

肖國興認為，建立強勢的能源主管部門和建立比較明確的能源監管機構并不相悖，而且類似德國或英國，在能源主管部門下面設立相對獨立的監管機構，可能更適合中國。他的理由是，其一，中國能源市場發育成熟度不夠；其二，從行政體制上，監管機構完全獨立不可接受，認知度不夠。

“能源監管機構”在此后的工作稿第二稿中不再出現，管理主體僅剩“國務院能源主管部門”。不過，在此次征求意見稿上，能源監管機構再次出現，并被明確賦予了專業性監管職責。

征求意見稿提出，“國務院能源主管部門統一管理全國能源工作，國務院其他有關部門在各自職責范圍內協助相關能源管理工作”。同時，征求意見稿還提出，“國務院設立國家能源監管機構，能源監管機構依法對電力、燃氣管網等自然壟斷領域的公平開放、普遍服務、消費者權益保護等實行專業性監管”。

相比之下，國務院能源主管部門的職責更為宏觀，主要包括編制和實施國家能源戰略，制定能源規劃和政策，推進能源領域的發展與改革工作。

“監管更多地與市場有關，與專業有關。國外的市場監管一方面是對反壟斷的監管，另一方面是對自然壟斷的監管，比如管網。”肖國興說，“監管與主管的權力可以分開。市場不成熟的情況下，監管也無法獨立，在主管部門之下設立監管機構更能有利于監管機構的運作。”

不過，值得注意的是，征求意見稿中并沒有明確提出能源監管機構必須接受能源主管部門領導。對此，吳鐘瑚表示，保持兩者適當分離，是想探索一種有中國特色的能源管理模式，具體到能源監管機構的職能，還需要依靠三定方案來確定。

又一“婆婆”？

不過，中國一家大型國有石油公司法律部門負責人對《財經》記者表示，《能源法》將來是否有效，關鍵在于怎么操作，未來設立的能源主管部門能否把權力集中起來。從征求意見稿來看，似乎還難以做到這一點。

“如果設立能源主管部門，必須把發改委、國土資源部一些職權無條件拿過來。否則等于企業憑空加了個‘婆婆’。”上述人士說。

他對立法小組有保留看法，“小組里來自電力背景的人士太多，來自煤和石油背景的人士參與很少。電是二次能源，與一次能源還有很大差別的。”

根據征求意見稿，能源礦產資源開發實行項目準入制度。不過，國務院能源主管部門并不單獨具備項目審批權，開發能源礦產，還需獲得國土資源主管部門批準。

征求意見稿規定，申請石油、天然氣、核能礦產資源勘探或者開采項目，先要獲得國務院能源主管部門批準，再向國務院國土資源主管部門申請勘查或者采礦許可證；申請煤炭資源勘探或者開采項目，經國務院能源主管部門或者其授權的省組人民政府能源主管部門批準后，還需向國務院國土資源主管部門或者其授權的省級人民政府國土資源主管部門申請勘查或者采礦許可證。“企業轉讓能源資源探礦權、采礦權的，應當經原項目審批部門批準。”

“先請能源主管部門批，再請國土資源部批，屬于人為增加一道程序，對企業來講增加成本。”上述企業負責人稱。

雖然《能源法》尚在征求意見階段，不過關于未來成立“能源部”的傳言已經愈演愈烈。在剛剛結束的中共十七大上，能源部在會上再起熱議，大部制意向討論甚多。不過，立法組常駐專家吳鐘瑚此前曾對《財經》記者表示，能源部的事情要等待明春全國“兩會”后才有望決定。

多元投資

肖國興對《財經》記者表示，從制度的設計角度講，一國能源的開發利用，關鍵在于處理好政府與市場的關系。對此問題，征求意見稿沒有回避。“征求意見稿客觀地根據中國的實際情況，對市場制度，比如開放、產權、準入，有一個非常明確的規定。”肖國興說。

據悉，征求意見稿明確提出了能源投資產權制度，并規定“能源領域實行多元化投資產權制度”。不過，多元化產權投資制度具體包括哪些內容，征求意見稿并未詳細描述。

根據征求意見稿，“關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域實行國有資本控股或者國有獨資的投資產權制度，相關企業實施重組或資產并購時，應當事先向國務院能源主管部門申報。具體辦法由國務院能源主管部門會同有關部門制定。”

具體到上下游業務，肖國興表示，在上游領域，石油、天然氣和核資源均由國有資本絕對控股，煤炭開放的范圍比較大，但是國有資本也占優勢。

“隨著市場的逐步成熟，國有控股的范圍還會慢慢縮小，但是絕對會保留。”肖國興說。