全國(guó)社保基金投資管理的思考

［摘要］全國(guó)社保基金入市以來，投資收益狀況并不理想。文章在分析全國(guó)社保基金投資收益狀況的基礎(chǔ)上，提出從放寬社保基金的投資品種限制、選擇和創(chuàng)新適合社保基金投資的金融工具，以及加強(qiáng)我國(guó)社保基金運(yùn)行的制度環(huán)境建設(shè)三個(gè)方面來健全和完善社保基金的投資管理。

［關(guān)鍵詞］全國(guó)社保基金 投資分析 投資管理

一、引言

2000年9月，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立全國(guó)社保基金。其設(shè)立的目的是：調(diào)劑和補(bǔ)充各地基金支付缺口。全國(guó)社保基金主要來源有國(guó)家財(cái)政撥款、國(guó)有股減持、彩票收入等及其投資收益，其中，主要來源為國(guó)家財(cái)政撥款。經(jīng)過幾年的積累，基金規(guī)模不斷壯大。到2005年底，全國(guó)社保基金總資產(chǎn)為2117.87億元，其中國(guó)家財(cái)政撥款1768.86億元，占基金總量的83.5%。

全國(guó)社保基金作為國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略儲(chǔ)備，其投資資本市場(chǎng)追求相對(duì)較高的收益，是應(yīng)付我國(guó)日益增大的社會(huì)保障基金支出壓力的需要。我國(guó)社保基金目前面臨著兩大重要問題，即個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行和人口老齡化問題的日益突出所帶來的支付壓力問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，我國(guó)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模已達(dá)到約8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模迅速擴(kuò)大，空賬做實(shí)的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。另外，我國(guó)社會(huì)老齡化進(jìn)程非常迅速。據(jù)估計(jì)，2020年，我國(guó)將步入老齡化嚴(yán)重階段;2050年，中國(guó)將步入超高老齡化國(guó)家行列。日益嚴(yán)重的老齡化問題對(duì)社會(huì)保障基金的保值增值也提出了較高的要求。

2001年，全國(guó)社保基金試點(diǎn)入市，到2003年，正式入市。但是，從目前的情況看，其投資收益狀況并不理想。本文擬通過對(duì)全國(guó)社保基金投資收益情況的分析，對(duì)基金的投資管理，進(jìn)行一些有益的探討。

二、全國(guó)社保基金投資狀況分析

1. 全國(guó)社保基金的投資情況

根據(jù)《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定，全國(guó)社保基金的投資范圍限于銀行存款、買賣國(guó)債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。2004年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，社保基金可以投資于境外證券市場(chǎng)。

全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)社保基金的管理，但是其直接運(yùn)作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債，其他投資需委托社保基金投資管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管。目前，全國(guó)社保基金投資管理人為10家，托管人2家。表1統(tǒng)計(jì)了2001年～2005年社保基金投資分布的情況，從表中數(shù)據(jù)來看，2003年社保基金委托投資資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比例為24.06%，到2004年，這一比例已經(jīng)上升到35.80%，2005年有所降低，為34.48%；而銀行存款所占比例由2001年64.87%下降到2004年的39.19%，2005年這一數(shù)據(jù)有所回升，為49.05%;債券投資所占比例也由33.56%下降到8.10%。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2001年～2005全國(guó)社保基金年度報(bào)告整理

2.全國(guó)社保基金的收益狀況

下表2統(tǒng)計(jì)了最近5年全國(guó)社保基金的收益情況。總體來看，全國(guó)社保基金過去5年的收益率偏低，收益情況并不盡如人意。過去5年累計(jì)收益率為14.15%，其中，收益率最高的是2004年，也僅為3.32%。剔除掉通貨膨脹的因素，全國(guó)社保基金的實(shí)際收益率就更低。其中，最高的是2002年，為3.55%。而基金正式入市以后的3年，實(shí)際收益率反而低于2001年和2002年。2004年甚至出現(xiàn)了負(fù)值，說明全國(guó)社保基金實(shí)際上出現(xiàn)了“縮水”，連最基本的“保值”目標(biāo)都沒有達(dá)到。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2005年全國(guó)社保基金年度報(bào)告，2005年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒

全國(guó)社保基金的投資收益狀況不佳，主要原因之一是股票投資的收益情況不佳。2001年～2005年，我國(guó)股票市場(chǎng)長(zhǎng)期處于“熊市”，行情低迷，導(dǎo)致基金投資狀況也不好。2006年，我國(guó)股市牛氣沖天，上證指數(shù)漲幅高達(dá)130.43%。相應(yīng)的，據(jù)全國(guó)社保基金理事會(huì)理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)透露，初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)社保基金2006年已實(shí)現(xiàn)收益195億元，已實(shí)現(xiàn)收益率9.3%，加上股票市場(chǎng)上424億元的浮贏，全年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?yōu)?19億元，經(jīng)營(yíng)收益率高達(dá)29%。同時(shí)，我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展還不完善，金融工具還不豐富，而全國(guó)社保基金又有嚴(yán)格的投資品種限制，這也使得基金難以通過投資組合分散風(fēng)險(xiǎn)和提高投資收益率。

三、我國(guó)社保基金投資管理的對(duì)策選擇

1. 放寬社保基金的投資品種限制，提高基金的運(yùn)作效率

我國(guó)對(duì)于全國(guó)社保基金的投資品種，進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。我國(guó)目前資本市場(chǎng)制度還不健全，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高，嚴(yán)格將風(fēng)險(xiǎn)投資限制在資本市場(chǎng)的債券、股票和證券投資基金上，不利于分散風(fēng)險(xiǎn)，也不利于社保基金獲取較高的投資收益。因此，我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)放開全國(guó)社保基金投資限制。總體思路為：

(1)放寬社保基金的投資范圍，允許社保基金投資于不動(dòng)產(chǎn)、信托產(chǎn)品、指數(shù)化產(chǎn)品等金融工具。不同的金融產(chǎn)品對(duì)于通貨膨脹和通貨緊縮的反映程度和反映周期都不一樣，這樣，在社保基金的投資組合配置中，就可以降低對(duì)股票、債券等傳統(tǒng)有價(jià)證券的依賴，降低組合中不同資產(chǎn)類別之間的相關(guān)性，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，提高收益率的目的。

(2)對(duì)社保基金投資于各種高風(fēng)險(xiǎn)類別資產(chǎn)的比例，進(jìn)行最高限制。如可規(guī)定全國(guó)社保基金按成本計(jì)算，投資于不動(dòng)產(chǎn)的比例不得超過5%；投資于金融創(chuàng)新工具的比例不得超過5%；投資于境外證券市場(chǎng)的比例不得超過10%，等等。同時(shí)，對(duì)于基金管理機(jī)構(gòu)投資于單只金融資產(chǎn)的比例，也可以進(jìn)行限制，如不超過其管理資產(chǎn)的5%，等等。

2.選擇和創(chuàng)新適合社保基金投資的金融工具

目前我國(guó)資本市場(chǎng)金融工具并不豐富，適合社保基金投資的工具就更少。而金融工具的豐富，可以降低社保基金投資組合的風(fēng)險(xiǎn)，提高收益率，因此，應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，選擇和創(chuàng)新適合社保基金投資的金融工具。筆者認(rèn)為，主要有以下幾種：

(1)特種政府債券。由于全國(guó)社保基金對(duì)于安全性和流動(dòng)性都很高，因此，國(guó)債這一收益率高于銀行存款，安全性較高的投資品種，仍然會(huì)是主要的投資工具之一。但是，從我國(guó)目前的情況看，由于利率的上升，工資增長(zhǎng)率的提高，國(guó)債的吸引力正在降低。筆者認(rèn)為，政府可以根據(jù)社保基金的特點(diǎn)，發(fā)行特種政府債券，其利率稍微高于一般國(guó)債，而且有靈活的回購(gòu)規(guī)則以滿足社保基金對(duì)于流動(dòng)性的要求。這樣，不僅可以提高社保基金的投資收益率，同時(shí)也可以使社保基金發(fā)揮補(bǔ)充國(guó)家財(cái)政的作用。

(2)房地產(chǎn)抵押貸款證券。我國(guó)有13億人口，對(duì)于住房的需求在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將保持強(qiáng)勁的增長(zhǎng)。而且，從目前的情況看，住房抵押貸款是商業(yè)銀行最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)之一，平均壞賬率很低。房地產(chǎn)抵押貸款證券，就是以住房抵押貸款為基礎(chǔ)資產(chǎn)，由商業(yè)銀行或投資銀行發(fā)行的證券。其現(xiàn)金來源于抵押貸款借款人每月支付的利息和本金，證券的票面利息小于這一現(xiàn)金流，其差額即證券發(fā)行人的費(fèi)用和利潤(rùn)。由于有穩(wěn)定的現(xiàn)金流來源，其風(fēng)險(xiǎn)較小，而其收益又高于國(guó)債，因此是社保基金理想的投資品種。抵押貸款證券在智利、新加坡、韓國(guó)等國(guó)的社保基金投資中，扮演了重要的角色，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可供我們借鑒。

當(dāng)然，指數(shù)化產(chǎn)品，信托產(chǎn)品，境外證券市場(chǎng)投資等等也是比較適合社保基金投資的金融工具，這里就不一一贅述。

3.加強(qiáng)我國(guó)社保基金運(yùn)行的制度環(huán)境建設(shè)

我國(guó)社保基金制度建立的時(shí)間還不長(zhǎng)，很多方面還不完善，社保基金運(yùn)行制度環(huán)境的建設(shè)，關(guān)系到社會(huì)保障制度的良好發(fā)展。可以從以下幾個(gè)方面著手：

(1)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。包括：①監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)。應(yīng)該建立國(guó)務(wù)院直屬的社保基金監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)社保基金的管理和投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。這樣，社保基金的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)互相獨(dú)立，互不隸屬，才能更好地履行各自的職責(zé)，形成相互制約的關(guān)系。②中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)。會(huì)計(jì)、審計(jì)、精算、資產(chǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)等各種市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的充分發(fā)展，會(huì)完善社保基金投資的制度環(huán)境，提高監(jiān)督水平。③信息披露機(jī)制。信息披露是受托人的法定義務(wù)。如何投資基金、由誰做出投資決策、投資資產(chǎn)類別有哪些，各投資資產(chǎn)類別的收益情況等問題，廣大的受益人迫切希望了解，也有了解的權(quán)利。同時(shí)，完善的披露機(jī)制，有助于加強(qiáng)公眾的監(jiān)督。

(2)法律制度建設(shè)。我國(guó)目前社會(huì)保障立法非常滯后，還沒有專門的社會(huì)保障法出臺(tái)，這與我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀是不相適應(yīng)的。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，其社會(huì)保障制度的發(fā)展離不開其完善的法律制度。如美國(guó)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，不僅以普通法為基礎(chǔ)，還頒布了專門的養(yǎng)老基金投資法《雇員退休收入保障法》，對(duì)養(yǎng)老金投資所涉及主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等，進(jìn)行了明確的規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快頒布社會(huì)保障法，以及社保基金投資法，規(guī)范社保基金管理、投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督。

(3)資本市場(chǎng)建設(shè)。資本市場(chǎng)是社保基金保值增值的重要場(chǎng)所，因此，資本市場(chǎng)的有效程度，直接影響到社保基金的風(fēng)險(xiǎn)水平和收益水平，從而影響到廣大參保職工退休后的收益水平。而我國(guó)資本市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高，這增加了社保基金投資的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)應(yīng)采取有效措施，促使資本市場(chǎng)健康發(fā)展。資本市場(chǎng)的完善，為社保基金的投資運(yùn)營(yíng)提供了一個(gè)很好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社保基金的保值增值；而社保基金作為重要的機(jī)構(gòu)投資者，其良好運(yùn)營(yíng)，又會(huì)反過來促進(jìn)資本市場(chǎng)更加完善。

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注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。