試析循環經濟發展中政府職能的發揮

［摘要］人類進入后工業化時代，越發重視發展的質量。為了求得人與自然的和諧共存，經濟學家提出了可持續發展的理論。發展循環經濟被視為是實現可持續發展的重要途徑，但對于如何發展循環經濟，可謂是見仁見智。對此，本文認為不管采用何種發展戰略，在發展循環經濟的初期，尤其是在我國這樣一個發展中的大國，離不開政府職能的積極、正確的發揮。

［關鍵詞］循環經濟 政府 生態

人類在依靠科學技術大舉征服自然提高自身文明程度的同時，環境污染、生態失調、能源短缺、城市臃腫、交通紊亂、人口膨脹等問題也日益呈現出來，人們逐漸認識到地球就像在太空中飛行的宇宙飛船，靠消耗自身有限的資源生存，如果無節制地開發資源和破壞環境，超過了地球的承載力，就會像宇宙飛船那樣最終走向毀滅，人類有可能在發展自身文明的同時葬送自己的未來。循環經濟以其減量化（指在生產和服務過程中，盡可能地減少資源消耗和廢棄物的產生，核心是提高資源利用效率）、資源化（指廢棄物最大限度地轉化為資源，變廢為寶，化害為利，既減少自然資源的消耗，又減少污染物的排放）和再利用（指產品多次使用或修復、翻新或再制造后繼續使用，盡可能地延長產品的使用周期，防止產品過早地成為垃圾）等原則體現了對生態系統不產生或者盡量少產生消極影響，既提倡最大限度地提高經濟效益，又力保生態系統的良性循環與恢復，努力促使人與自然和諧相處而倍受關注，大力發展循環經濟已成為社會共識。但在我國現階段，由于缺乏內在動力，要想真正發展壯大循環經濟，單靠企業或民間的力量還不行，還離不開政府的積極支持與引導。

一、發展循環經濟是我國的必然選擇

改革開放以來的20多年，是我國歷史上發展最快的時期，但同時也是我國生態環境和自然資源破壞最為嚴重的時期，支撐了我國經濟高速發展的“三高”即高能耗、高投入、高污染的粗放型發展使得我國的發展模式面臨著難以為繼的難題：自然資源、能源供需矛盾加劇，一些重要資源依賴進口，石油資源嚴重不足，環境污染嚴重，在人均GDP400美元～1000美元時，就出現了發達國家人均GDP3000美元～10000美元時出現的嚴重污染，造成了巨大的經濟損失，給人民的生活和健康帶來嚴重威脅。為此，黨中央提出了科學的發展觀、構建和諧社會、全面小康等一系列的要求和目標。但由于社會發展的根本目的是增加財富，滿足人類對幸福生活的需求，不管什么樣的發展理念都必須以經濟發展為基礎，因而發展循環經濟被認為是實現經濟社會可持續發展的重要途徑。

二、發展循環經濟離不開政府的積極參與

１.全局性的污染問題無法通過經濟發展自身得到解決

雖然明知高消耗、不經濟的生產和消費方式終將難以為繼，但資本的逐利性卻使得能耗高、污染大的產業在我國不僅存在，且正在從發達地區向不發達地區轉移，環境污染問題有更加嚴重的趨勢，由于“經濟人”的特性使得企業和個人在謀取個人私利的同時如果沒有來自外界的強制要求，是不會主動去投資保護自然資源和生態環境的。對此，作為公共事務管理部門的政府應該主動承擔保護生態的責任，約束企業和個人的竭澤而漁的行為，促進經濟的可持續發展，這不僅是政府的一項重要的職能，也是為人民提供良好生活環境的一項重要途徑，是體現政府以人為本的發展理念、執政為民的執政理念的重要手段。

２.民間缺乏投資的熱情

要減少人類經濟活動對自然環境的影響，就必須實現資源的可持續利用，即實現資源的循環利用，這樣會產生兩個效益，一是廢棄物轉化為商品后產生的經濟效益，二是節約的排放成本。雖然從技術上來看，這并不是不可能的，在實踐中，也有過許多探索，但從實際情況來看，目前普遍存在的原材料價格障礙和循環過程成本障礙，卻使這兩方面的效益難以顯現，使循環經濟存在著一個事實上的“不經濟”的問題，無法吸引以追求經濟利益為主要目的的投資，缺少擴大規模的內在動力，循環型生產無法成為現行市場條件下的必然選擇。

(1)對各種廢舊產品和廢棄物的集中回收成本高，再利用和再生技術發展滯后，規模效益差，源自再利用和再生利用的原料常常不僅在性能上不占優勢，而且常常比購買新原料的價格還要高，構成了推進循環生產的價格障礙，以致在現行市場條件下循環型生產方式很難自發產生。

(2)廢棄和排污的成本障礙直接影響著投資的熱情。目前我國的廢棄和排污的費用過低，循環型生產不僅經濟效益不明顯，甚至連成本都很難收回，如不少企業建立了“中水回用”系統，技術上沒問題，但卻較少投入使用。究其原因，還是成本因素：每噸污水的處理成本較之相應的排污費與自來水費之和還要高，循環系統不但無利可圖還會增加成本，于是閑置便不可避免。

３.是參與國際合作與競爭的必然

保護生態環境現今在國際社會上越來越受到重視，西方發達國家為了保護本國的貿易利益和生態環境，頒布了復雜多樣的環保法規、條例，制訂了嚴格的環保技術標準和產品包裝要求并相互承認。這使得我國一方面由于許多產品達不到國際標準或某些國家標準而減少了出口；另一方面因環境標準低或無標準，發達國家通過跨國公司向我國轉移能耗大、污染嚴重的產業，并使其未能達標的某些產品甚至生活垃圾進入我國，既對我國生態環境造成了嚴重影響，反過來又將影響我國產品的出口。所以，政府不管是出于國際形象的考慮還是本國發展的考慮，都必須承擔其引導、調控的職能，促進循環經濟的蓬勃發展。

三、發展循環經濟中政府職能發揮的途徑

發展循環經濟，實現經濟的可持續發展，需要借助各種手段，這其中有行政法律的、輿論的、技術的、經濟的等。具體可以為：

1.加快法制建設，提高保護環境的力度

利用法律手段，政府可以改善生產和消費的外部環境，促進資源的合理利用。尤其是像我國這樣一個正處于轉軌時期、市場功能尚不十分健全的發展中國家，通過健全法律可以讓政府的各項政令和措施有法可依，讓生產者和消費者明確各自的責任和義務。

(1)應推進生態保護的法制建設，切實推進環保工作。雖然在防治污染方面，我國也制定了一些法律法規和標準，但因它們既未能明確部門權力，處罰力度也不夠，在現實中不是企業的排污沒人管，就是職能部門讓企業花錢買排污，形成了事實上的職能部門鼓勵企業排污而不是促進其治理。因此，應提高法律法規的可操作性，明確職能部門的權力與責任，加大處罰力度，消除在生態保護方面的法律空白。

(2)通過立法明確資源產權關系，建立廣泛的資源環境有償使用制度。明確的產權是市場交換有序進行的基礎，可以彌補市場失靈，提高資源配置的效率。由于我國在資源產權關系上存在著不少模糊之處，造成資源管理上的混亂和漏洞，資源浪費和破壞現象十分嚴重。如現行的資源價格形成機制存在缺陷，多數情況下并沒有將開采和使用資源對環境的破壞成本考慮在內。也就是說，資源的使用者一般不需要為自己對環境的破壞行為付出代價或者付出足夠的代價，這就降低了資源使用的成本。對此，政府應本著“誰污染誰治理，誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰付費”的原則，讓資源開發者和消費者承擔對生態環境破壞后的補償，以達到保護環境的目的。

(3)應加強對國民的法制教育。沒有法制觀念的深入人心，就無法實現法治社會。當前，我國大多數國民不僅缺乏從自我做起，從點滴做起，關心愛護環境和節約資源的思想和行動，對生態破壞和資源浪費的行為普遍存在著熟視無睹、見怪不怪的現象，對保護生態環境的相關法規的認知程度也還遠遠不夠。對此，應加大法制宣傳力度，提高公眾對環境問題的認識程度和環保意識。

2.充分利用經濟手段，調節生產和消費行為

發展循環經濟，減少人類活動對環境的影響和破壞，離不開經濟手段的支持，借助看不見的手去管理經濟，使企業或個人的行為與其切身經濟利益掛鉤，往往更能促進企業和消費者自覺改變自身的行為。對此，政府應積極利用經濟手段支持或限制生產和消費領域的行為，如可通過各種財政、稅收政策，對積極開展資源節約、廢物循環利用的企業給予鼓勵，對一些能耗高污染高的企業則予以限制，將發展循環經濟逐步從投資引導轉向稅收引導，變政府投資拉動為市場選擇，還可通過逐步提高排污標準并制定消費環節的廢棄物收費標準，加強環境監管，提高生產環節的廢棄成本、排污成本和消費環節的廢棄成本等。通過這些政策手段，逐步消除推進循環經濟的價格障礙。

3.轉變政府行政職能，樹立新的政績觀

正如高考決定著中學生的學習方式，政績考核也是官員從政行為的“指揮棒”。“發展才是硬道理”雖然為中國改革開放指明了道路，但也形成了偏重于物質財富的積累、簡單地把經濟增長等同于發展、片面地將GDP增長作為衡量地區發展的惟一指標的發展觀，體現在政府政績觀上，就是“GDP掛帥”，干部雖知可持續發展，卻無法踐行。科學的發展觀不僅要靠教育和引導，更有賴于制度的保證，也就是說，必須從根本上改革干部的政績考核指標體系，改變“以GDP論英雄”的做法，探索符合循環經濟發展的考核指標體系，增加諸如單位生產總值的能耗、單位生產總值的用水量、單位產值的廢水排放總量、單位產值的廢氣排放總量、單位產值的煙塵排放總量、全要素生產率等資源效率和環境友好的考核指標，從源頭上改變政府行為。

4.引導社會消費觀念的轉變

循環經濟的基礎是節儉，勤儉節約也是中華民族的傳統美德，發展循環經濟，就是要“開發節約并重，節約優先”。若要逐步建立全社會的資源循環利用體系，如果沒有來自公眾與消費者自覺的要求與行動的壓力，生產領域自身是較難實現循環型生產的。因此，發展循環經濟，需要建立起一種新的消費觀——綠色消費觀，提倡在人與自然和諧、協調發展的基礎上進行消費，提倡健康與適度的消費，注重對消費過程中產生的垃圾的處置，提倡消費過程中的環保、節約資源和能源。在目前消費疲軟的情況下，倡導綠色消費不僅可以創造新的消費熱點，拉動消費，更重要的是會改變公眾對環境不宜的消費方式，有利于有限資源的節約和合理使用，有利于環境保護和生態平衡最終也有利于文明消費，使人們的消費行為符合客觀自然規律，促進生物圈的良性循環，保護和美化環境。因此，政府應努力喚起全社會對綠色消費的重視，在全社會樹立綠色消費觀，讓人們自覺控制自己的消費行為。

5.借助宏觀調控轉變經濟增長方式，發展循環經濟

我國20世紀90年代中期以前，改革開放釋放的巨大活力帶來補償性的、填補空白式的快速增長。但隨著經濟、社會的進一步發展，轉變經濟增長方式已成為當前一個迫切的問題，但由于我國人口眾多，這一轉變難以自行完成，必須依靠政府、企業和個人的共同努力。對政府而言，一方面，應借助宏觀調控手段，鼓勵符合循環經濟要求的產業的發展限制高耗高污產業的發展，鼓勵有利于資源節約和環境友好的產業、技術、工藝、產品的發展，加強監管，提高準入門檻，淘汰落后的工藝、技術和產品，調動企業發展循環生產的積極性和主觀能動性，在產品研制、技術開發和市場開拓等方面發揮作用。另一方面，政府也應從自身做起，利用政府采購，切實體現政府采購對市場的調節作用，即政府優先購買對環境影響較少的環境標志產品，促進企業行為的改善，引導企業加速產品的升級換代，從而帶動市場消費行為。當然，這就需要有完善的、可操作性強的政府采購制度，對政府采購的主體、責任進行明確規定，建立相應的采購標準，同時進行有效的監督和制約。

總之，在循環經濟方興未艾的今天，政府不僅是消費者，更是管理者、監督者。只有政府的積極參與與引導，才會有真正的循環經濟，才有可能實現人與自然的和諧共存。

參考文獻：

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[2]吳紹琪等:基于科學發展觀的政府生態責任的構建.生態經濟，2006.5

[3]魯貴寶:我國循環經濟發展的現狀及其策略研究.社會主義經濟理論與實踐，2006.5

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。