從西方行政改革之實踐看我國的公共服務市場化

［摘要］通過對西方國家公共行政改革實踐的研究分析，針對我國行政改革中公共服務市場化中存在的問題，提出解決問題的可行性建議。

［關鍵詞］行政改革 實踐 公共服務 市場化

新公共管理理論的產生極大地推動了西方國家公共行政改革實踐的創新，20世紀70年代末開始，世界各國紛紛掀起了以公共服務市場化為取向的行政改革浪潮。英、法、德、美、新西蘭、加拿大、澳大利亞甚至東歐國家，都逐步將公共服務的市場化納入到了行政改革的實踐框架之中，它們通過合同出租、合同承包、公共事務民營化等多種市場化措施，把郵電通訊、自來水供應、交通、醫院、治安等市化共管理事務推向市場，并取得了巨大的成效。而對于我國而言，公共服務領域仍然存在著效率低下、政府角色多元化、公共服務壟斷化、需求與有效供應矛盾尖銳等諸多缺陷，所以，適時地將西方公共服務市場化的有益經驗引入到我國公共服務市場化的具體制度設計中，應成為了我國公共服務市場化進程中的一種必然選擇。

一、西方國家公共服務市場化實踐

20世紀七八十年代，西方各國行政改革的主要內容是把生產私益物品和有服務的國有企業私有化、民營化、股份化。到90年代，許多西方國家治道變革的一個重要內涵則是公共服務和物品的市場化，其改革主要集中在醫療服務、教育服務、公共部門后勤服務、公共服務等領域。

英國在撒切爾夫人時代就提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引入私人企業管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等方面取得初步成效。1991年發動“公民憲章運動”僅四個月后，梅杰政府發表了《競爭求質量》白皮書，其核心標志就是提出了“市場檢驗”這個競爭原則，即通過市場檢驗來實現資金最大化，避免公共物品提供的低效率，是對公私競爭原則的進一步確認和制度化。通過市場檢驗所進行的這種公私之間的競爭，英國政府相關工作的平均成本降低了25%，每年節省的資金高達1.16億英鎊。

20世紀80年代初，美國里根政府解除了對航空、鐵路、汽車運輸、電信、有線電視、天然氣等許多業的管制。美國放松管制的改革取得了巨大收益，到1990年為止，美國因此獲得了400多億美元的收益，美國政府也允許更多的企業進入公用事業領域。克林頓政府則把競爭機制引入了政府機構，大力降低行政成本，建立以“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為以“績效為中心”的組織。

此外，法國、德國、新西蘭等國家亦通過公用事業私營化、績效協議等方式推行政府功能定位的市場化，即重新檢討政府的社會福利職能、經濟職能，將原來由政府承擔的部分社會職能、經濟職能推向社會、推向市場，從而減少政府負擔，縮小政府規模，精簡政府人員。壓縮福利項目，收縮政府的社會職能，并取得了顯著效果。

二、西方國家公共服務市場化方式

由于各國在私營部門的能力、政府管理私營供應者的行政能力、公私合作的認同程度等方面都擁有不同的國情，因而公共服務市場化的方式與程度在各國也是不盡相同的。但總體而言，帶有普遍性的公共服務市場化方式主要有以下幾種：

1.合同的出租或合同承包

其主要內容是政府以合同的形式將原先壟斷的公共產品的生產權與提供權轉讓給私人部門。在合同訂立以前，公共服務的確定是一個政治/行政過程，政治/行政機制在起主導作用。合同訂立后，公共服務的生產則進入經濟過程，市場機制在其中起主導作用。承包商在合同許可的范圍內自由配置資源。政府承包商的合同管理代替了原先對行政組織的等級控制。生產公共服務的平面網絡組織代替了原來的單一的科層制組織。公共服務的合同出租，擴大了政府供給公共服務的財源以及技術力量，降低了成本提高了效率，大大提高了顧客的滿意度。

2.加強公私合作

政府不需要以納稅人的稅收去購買私營部門提供的服務，而是以政府特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎建設或提供某項服務。在政府的規制下，私營部門通過面向消費者的價格機制來實現投資回報。公私合作，發揮了公私兩種部門各自在管理、技術、資金等方面的優勢，即能夠彌補政府財力不足，又借價格機制顯示消費者的真實需求。

3.民營化

民營化是指打破政府是惟一提供公益物品主體的神話，讓私人部門廣泛地參與到公共服務的提供過程中來。其中較為普遍的形式有兩種：一是國有企業的私營化，即將部門國有企業或資產賣給私人經營。英國至1994年止，已有46%的國有企業私營化，即中包括電信、煤氣、電力、供水、鋼鐵、鐵路等部門。法國政府在1986年后推行了大規模的民營化計劃。美國、日本、德國也都在一定程度上實行民營化。二是公共事務管理的民營化，即將公共服務事務或部分政府委托給民間團體或私人管理。美國、英國政府普遍將公共服務事業承包給私營企業，據統計，美國大約有35%的地方政府讓私營公司負責收集城市垃圾，40%的地方政府使用私人企業經營公共汽車系統。

三、歐洲公共服務市場化給我國的啟示

1.實現政府管理理念的轉變：由“官僚型”政府→“企業型”政府

從政府的管理理念來看，我們要拋棄“官僚型”政府范式，確立“企業型”政府范式。一方面，要把現代企業管理理念引入政府管理中來，以市場為導向開展政府管理活動，并設立實行企業化管理的執行局，給予這些執行局管理自主權。這樣既可以在政府管理過程中引入競爭機制，減少人員，節約財政開支，還可以大大提高工作效率。另一方面，要實行參與式管理，政府的主要職責是“掌好舵”，即制定政策，充當催化劑和促進者的角色，因為社會民間組織憑借較低的勞動力成本、更有效的管理，在大多數公共服務領域的經營具有較高的效益。實行參與式管理，要求把大量的權力從政府機構那里轉移到社區，從而還政于民由公民自己管理自己。

2.公共服務領域引入競爭機制，大力推動公共服務市場化的進程

西方國家的實踐表明，公共服務中引入競爭機制，不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務市場化給了社會公眾以自由選擇服務機構的市場權力，對公共機構形成一種外在的競爭壓力，這必然迫使公共服務機構竭力提供公共服務改善服務質量，提高效率，以吸引更多的“顧客”，我們可以借鑒西方的做法，在加中對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域，政府運用市場的方法來管理公共事務。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行這些方面的改革，我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。

3.放松對市場的限制，擴大準入的領域

推進公共服務市場化的一個重要內容就是要放松對市場限制，不斷擴大市場主體準入的領域，我國在這方面有很大潛力。比如在郵電、電訊、電力、交通等領域，目前在市場準入方面依然限制較多，不利于這些行業的發展，也容易導致壟斷。在推進公共服務市場化地過程中，除少數特殊行業和部門外，要放松政府的準入限制，減少政府的審批領域，最大限度地打破行業、部門的壟斷。

4.公共服務要以顧客為導向

政府要實現良好治理，一個重要的前提是它首先是一個受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是負有責任的企業家，公民則是其“顧客”或“客戶”，企業家政府應是以顧客需求為導向并具有較高服務效率的政府，。也只有這種“顧客驅動的政府”才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。政府以顧各或市場為導向，改變了傳統上政府的權威心態和政府為尊的狀況，改變了傳統公共行政模式下的政府與社會之間的關系。政府不再是高高在上、滿足自身組織需要的官僚機構，而是把需要服務的公眾視為自己的顧客，通過調查，傾聽顧客的意見，建立明確的服務標準，向顧客做出承諾并賦予顧客選擇“賣主”的權利，以實現改善公共服務質量的目的。

5.實行標桿管理和績效評估，為公共服務提供明晰的質量標準

傳統公共行政強調化共機構必須按照一系列正式規則和一整套固定程序工作，只重視過程和投入，這容易導致公共機構僵化、反應慢、效率低，滋生形式主義、浪費和官僚主義。對公共服務進行績效管理是重視公共服務產出和結果的表現。政府在明確“掌舵”和“劃槳”職能劃分的基礎上，努力改善政策和規制的質量，對公共服務部門放松規制，能過控制其預算總額、與之簽訂績效合同，使之從過去的由規則驅動型組織轉變為任務驅動型組織。以績效為評定依據，在強調顧客滿意的前提下對公共服務領域進行市場化改造，能有效擺脫原有組織框架的羈絆，提高公共服務的效率和質量。以經濟、效率、效能、公平為績效指標對公共服務進行管理，使公共服務提供者的責任得以落實，增強了對顧客需求的回應性，加強了政府公共服務運作和管理對成本—效益的考慮。因此，績效管理是資源有效配置的重要手段。

6.創建良好的法制環境，以保障公共服務市場化的順利進行

公共服務市場化的實現，首先需要有一個良好的法律和制度環境，以恰當規范地解決市場化過程中的各種問題。相關法律制度主要包括：社會組織與政府的合作形式，各角色職能界定、融資方式、合同制定、市場推入條件、風險與收益的分配形式，等等。它們是激勵、約束政府與社會組織的尚方寶劍，是使市場化過程有法可依、有章可循的有力保證，為高質量的公共服務奠定初步基礎。

7.發揮社會力量（如第三部門）在公共管理中的作用

公共服務市場化要求充分發揮各種社會力量的作用，因為政府要想成為“掌舵型”，而非“劃槳型”政府，諸如直接提供公共服務產品這類的“劃槳”職能就需要不同的社會組織去承接完成。而在這之中，我們尤其應該重視第三部門的作用，因為它在提供公共服力面有著政府與市場所難以比擬的獨特優勢，這主要表現在以下幾個方面：（1）不以營利為目的，而是以特定的“宗旨”為導向。因此，相對政府與市場而言，第三部門能夠做到公平與效率的完美結合。（2）極大靈活性。這使得第三部門在提供某些公共物品時比政府更具低成本、高效率、靈活多變的優勢。而在運行方式上它又具有很大的彈性和適應性，便于根據不同情況及時做出調整，對公共服務需求的變化迅速做出反應。（3）貼近基層。很多第三部門以為社會弱勢群體或邊緣性社會群體服務對象，堅持自助、互助、助人的原則和自主解決社會問題的精神，從而可以解決很多政府與市場無暇顧及或是不愿顧及的公共服務需求。

參考文獻：

[1]張康之等:公共行政學.北京：經濟科學出版社，2003

[2]克里斯托弗·里查德孫曉莉譯:德國公共服務的市場化.北京行政學院學報，2003，第2期，第3期

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