三峽庫區移民生計問題現狀及對策建議

［摘要］隨著三峽移民搬遷安置工作的深入，部分已經搬遷安置的移民收入減少、生活水平下降、生計困難等問題逐漸凸顯出來，引起了庫區各級黨委、政府的高度重視，均在積極加強調查研究，探討相關政策措施，以利移民穩定和庫區長治久安。

［關鍵詞］三峽工程 移民 生計困難 對策

三峽工程舉世矚目，百萬移民世人關注。隨著三峽大壩一期、二期、三期蓄水的實現，百萬三峽移民的搬遷任務已完成大半，但是實現安穩致富的目標仍是任重道遠。隨著移民搬遷安置工作的深入，部分已搬遷安置移民收入減少、生活水平下降、生計困難等問題也逐漸凸顯出來，這些問題引起了庫區各級黨委、政府的高度重視，均在積極加強調查研究，探討相關政策措施，以利移民穩定和庫區長治久安。為全面掌握移民的生產生活情況，切實解決移民的生計問題，確保庫區穩定，筆者在調查研究的基礎上，提出以下情況報告及對策建議：

一、庫區經濟社會發展及移民生產生活現狀

1.貧困區縣集中連片，搬遷后經濟收入降低。重慶庫區的15個淹沒區縣中，有11個屬于扶貧開發重點縣，人均地區生產總值多在330美元～500美元，為全市平均水平的40%左右，庫區各縣農民人均純收入一般為1600元～1800元，僅相當于全國的60%左右，也遠低于重慶市的平均水平。多數區縣財政困難，自我發展能力弱。搬遷移民的人均純收入更是急劇下降，以奉節縣為例，從白帝、康樂、永安、安坪等鎮鄉隨機抽取的55戶255名農村移民的調查情況看，搬遷前年人均純收入為2730.35元，到2004年人均純收入僅為1266.3元，收入下降了53.6%；從新縣城（含魚復社區）隨機抽樣調查的32戶106人看，搬遷前人均可支配收入為2198.1元，到2004年僅為758.49元，收入下降了65.5%。調查的萬州、忠縣、豐都的移民生活水平搬遷后也都明顯降低。

2.產業結構不合理、工業基礎薄弱。庫區多數區縣以傳統農業為主，工業十分落后，縣域經濟出現“一產弱、二產缺、三產虛”的窘境。2004年庫區15個區縣規模以上工業企業總產值333億元，僅占全市15.8%。重慶市淹沒的1397戶企業中，有804家由于規模小、技術水平低、環境污染嚴重、市場競爭能力弱，在移民遷建過程中關閉破產。萬州區淹沒工礦企業370家，關閉破產201家，下崗失業人員4.6萬人；奉節縣114戶工礦企業，破產關閉80家，下崗失業16780人；豐都淹沒工礦企業 94家，關破76家，下崗失業8616人。

3.部分移民生活困難，就業和生計問題突出。我市庫區淹沒耕地36萬畝，就地后靠后移民安置達不到人均0.8畝標準的占45%，0.5畝以下的占30%，后靠農村移民因人均耕地面積減少，形成了大量的剩余勞動力，失去土地又無謀生手段，生活十分艱難。大量的占地移民雖然住房條件、居住環境比原來好，但生產生活水平大不如征地前。居住在豐都縣城平都西段社區的許洪模，征地前一家6口人，種植5畝多地，每年產糧6000多斤，產榨菜頭5000多斤，出槽肥豬兩頭，兩年出售一頭牛，加上其他農副業收入，一家人生活較為富裕。現在許洪模老倆口，年老多病，兒女家境也不好，對老人無經濟資助，征地安置費基本用光。兩老人主要靠低保（每月每人50元）維持生活，由于經濟困難，他家兩年半時間消費天然氣120多方、照明電135度、生活用水21噸。搬遷企業大量“關閉破產”，造成下崗失業人員成倍增長，全市庫區下崗職工達13萬人。商貿、流通業搬遷后喪失了原有的地段優勢，新的門面人氣不旺，生意難做，多數門面閑置。萬州雙河口街道螺螄包社區已建成的950個各類門面近950個，僅又300余個維持營業，營業率為31%，豐都縣新縣城門面利用僅占總數的 29%。已利用的門面，經營狀況也不容樂觀，租金逐年下降。

4.基礎設施條件差，移民生存環境惡劣。三峽工程蓄水后，受淹沒的基礎設施復建按“三原”原則進行補償和建設，標準普遍較低，縣鄉公路狀況較差，農村電網設施落后，部分農村移民人畜飲水困難。庫區自然條件和地質條件極其復雜，環境容量非常有限，暴雨、洪災頻繁，滑坡、崩塌、邊坡失穩等地質災害隱患多。基礎設施不配套，城市功能不完善也影響著移民的生產生活。以萬州螺螄包社區為例，常住人口近萬人，但是，街道上沒有正規的金融、郵政、電信、醫院的服務機構，也沒有像樣的超市、商場和娛樂場所。

二、部分移民生計困難的主要原因

三峽庫區移民縣大多屬于貧困縣，經濟發展水平低，產業空心化程度高，多數工礦企業、商貿企業搬遷后實施了關破或改制，縣域經濟出現“一產弱、二產缺、三產虛”的窘境，縣、鄉鎮財政收入低于全市平均水平，社會購買力低下，經營門面閑置較多，就業門路少，移民收入下降，部分移民生計困難，其原因是：

1.農村移民安置量少質差，產出較低。后靠農村移民人均耕地面積大多數不達標，土地貧瘠，水利設施不配套，種植作物單產低，收入少，缺乏保證或提高生活的基本條件。

2.占地移民缺乏謀生手段，生活下降。城鎮占地移民原來靠城郊種、養業、加工業、運輸業為生，生活相對穩定。土地征用后隨城安置，在社區購房居住，由于占地移民文化低，多數無謀生技能，在城里就業十分艱難，加之現在的企業對勞動素質有專門的要求，一般需要有一定的文化知識和專業技能的勞動力，移民在應聘上又處于相對劣勢，致使有業也難就，形成了惡性循環，因此，大多數占地移民靠剩余的安置費維持生計，缺乏長遠生活的保障。

3.企業遷建關破、改制，再就業率低。萬州淹沒企業搬遷關破新增失業人員4.6萬余人，有60%以上沒有實現再就業；奉節下崗失業16780人，通過各種渠道再就業的僅3000人；忠縣城鎮移民23699人，再就業人數只有6707人，占28.3%；豐都縣城鎮移民30140人，再就業人數只有7925人，占26.3%，家中無一人就業就達12265人，占城鎮移民總人數的40.7%。這種情況在庫區普遍存在，大同小異。

4.庫區投資銳減，也是造成移民生活水平下降的重要原因。近年來，庫區GDP增長約50%由移民投資拉動，在二期移民任務完成后，移民遷建工程接近尾聲，移民失去務工場所，收入減少。城鎮移民遷建工程基本接近尾聲，投資較少，農村、城鎮移民前幾年務工的機會現在沒有了，人均減少務工收入上千元。移民的生活水平也成逐年下降趨勢。

5.市場經濟蕭條，商業門面閑置多。城鎮搬遷后，工礦商貿企業關破改制較多，新城區人氣不旺，城市功能不配套，基礎設施不完善，產業空虛，致使商業門面做生意的少，閑置的多。

6.國家搬遷補償政策不盡合理。庫區淹沒商貿企業補償低于工礦企業，大多數商貿企業補償資金用于職工生活安置后，再無資金從事經營。按政策實施企業關破、改制后，職工安置費較低，生產生活較為困難。這一問題再庫區反映尤為強烈，同一幢樓，由于用途不同，補償標準不一致。

7.農村移民和占地移民生產生活補償費偏低，也是部分移民出現困難的重要原因。

三、對移民的生計問題已采取的主要措施

1.移民后期扶持全面展開。2004年，財政部共審批下達我市后期扶持項目505個，基金13920萬元。這些項目中，用于解決移民“五難”（行路難、飲水難、上學難、就醫難、用電難）問題的占50%，特困救助833萬元。目前，這些項目已全面實施，部分項目已經完成建設任務，有的項目已經發揮了經濟效益、社會效益和移民效益。這些項目實施后，將會有22萬余移民不同程度受益。特別是正在實施的特困移民救助，為緩解移民的眼前困難起到了積極的作用。2005年，全市申報的1.5億元后期扶持基金項目，用30%的資金直接發給困難移民，用于解決他們的生活困難，70%的資金用于生產扶持，其中重要的一個項目就是實施“萬戶移民致富”工程。該項目以種、養、加為基本方向，以繁榮市場流通、加強技能培訓為輔助方式，以移民戶為基本單元，以庭園經濟、門面、攤位為載體 ，達到增加移民造血功能的目的。

2.優勢產業項目順利實施。一是完成了在巫山、奉節、云陽、萬州、開縣、忠縣、豐都、涪陵、長壽等9個區縣建設的2.28萬畝移民高標準柑橘示范園，目前，園區內柑橘苗木長勢良好，前景喜人。示范園的建成，將有7884移民直接受益和4715移民間接受益。二是完成了萬州區肉牛良種繁育及育肥示范場建設項目，萬州優質肉用山羊產業化移民示范工程項目，涪陵養豬示范項目，項目實施后，可帶動7200戶2.2萬移民安穩致富。2005年，全市已實施3.95萬畝以柑橘為主的移民果園和涪陵、奉節、石柱、開縣4個畜牧項目，這些項目的實施，可以使3萬余移民受益，可以有效促進當地農村經濟的發展，實現部分移民增收。

3.產業基金項目整體推進。2004年全市申報三峽庫區產業發展基金年度預算項目共225個，總投資232億元。截止目前為止，財政部已批復150個項目，核定庫區產業發展基金共35539萬元，其中：投資補助類項目共48個，補助資金16800萬元；款貼息類項目102個，貼息資金18739萬元。目前，已建成投產24個，共完成投資21.5億元，新增就業崗位12812個（其中安置移民5611人）。2005年全市上報項目415個，其中投資補助項目234個，申請產業基金155582萬元，提供移民就業崗位173415個；貼息補助項目181個，申請基金47298萬元，提供移民就業崗位46319個。

4.移民培訓工作有序進行。從2004年到2007年，全市計劃完成移民培訓10萬人，去年完成移民技能培訓3萬人，其中定單式勞務輸出培訓0.87萬人，絕大多數在沿海省市就業。通過移民培訓和勞務輸出，有效地緩解了庫區的就業壓力。

5.社會保障體系逐漸完善。庫區各級民政部門在執行城鎮居民最低生活保障政策中，對符合現行低保政策條件的城鎮搬遷居民、淹沒工礦企業下崗失業人員、占地移民和進入城集鎮安置的“農轉非”移民優先考慮納入低保，盡量做到應保盡保。萬州享受低保的移民占城鎮移民總數的6%；奉節縣城鎮移民進入低保的有15947人，占城鎮移民總數的34%；忠縣城鎮移民享受低保人數6578人，占城鎮移民總人數的27.8%；豐都縣城鎮移民享受低保人數11170人，占城鎮移民總人數37%。各級民政部門已將年人均純收入低于625元的特困農村移民納入特困救助。

6.對口支援工作成效顯著。從1992年實施移民對口支援以來，已有29個中央部委和20個兄弟省市到重慶庫區開展對口支援。通過對口支援，引進了大批前景看好的發展項目，推動了移民搬遷，促進了庫區對外開放，改善了庫區的發展環境，造就了一大批經營管理人才。特別是近幾年開展的定單式勞務輸出，拓展了移民的就業門路，為促進移民安穩致富起到了積極的推動作用。

四、解決移民生計問題的建議

1.進一步深化認識，加強領導，增強緊迫感和責任感。三峽工程成敗的關鍵在移民。隨著三、四期移民的實施，我們的搬遷任務是逐年減少了，但是，庫區移民的生計問題卻越來越突出了，已經影響了庫區的經濟發展和社會穩定。這些問題已經引起了黨中央、國務院及市委、市政府的高度重視，庫區各級黨委、政府也采取了一些措施，但還是不能從根本上解決問題。有的地方沒有將移民的生計及穩定問題納上重要的議事日程，重搬遷安置、輕發展穩定的現象依然存在。因此，庫區各級必須進一步深化認識，加強領導，增強緊迫感和責任感，堅持以人為本，落實科學發展觀，樹立為移民負責到底的思想，切實解決好移民當前和長遠的生計問題。

2.進一步加大后期扶持的力度。在已明確農村移民提高后期扶持提取標準按每人每年600元計提后期扶持基金、延長移民后期扶持時間到20年的基礎上，還應擴大移民后期扶持的范圍，及時出臺對城鎮移民包括企業移民、占地移民、農轉非的農村移民以及享受低保和企業再就業政策的移民和超規劃安置的移民的生產生活扶持政策。

3.進一步明確產業基金的使用方向和重點。一是明確三峽庫區產業發展基金的管理和使用要與移民掛鉤結合起來。三峽庫區產業發展基金是用于促進三峽庫區與移民安穩致富密切相關產業發展的專項資金，其使用要以《三峽庫區經濟社會發展規劃》為指導，在具體的操作過程中必須與移民掛鉤充分結合起來，使用產業基金的發展項目要以帶動移民發展致富為目標。二是明確三峽庫區產業發展基金的管理和使用要與三峽庫區移民后期扶持基金統籌使用結合起來。根據《三峽庫區經濟社會發展規劃》，三峽庫區產業發展基金主要用于農副產品加工和種植基地、旅游業及相關服務業、勞動密集型特色產業的有關項目，以貼息和投資補助的方式予以支持。為此，建議在安排三峽庫區產業發展基金使用項目的時候，應充分統籌考慮與三峽庫區移民后期扶持基金打捆使用，形成合力，實現最大效益。三是明確在資金分配上，庫區各區縣除了市里可適當統籌外，應按淹沒實物指標所占比例進行分配。否則，會造成富的更富，窮的更窮。四是在項目支持上，為了確保受益的移民更多、更廣泛，基金應主要支持庫區中小型生產經營性項目，農業產業化項目，對基礎設施、社會事業和總投資在5000萬元以上的大型工業項目一律不予支持。

4.進一步加大對口支援和移民培訓力度，千方百計擴大移民就業。實踐證明，對口支援是庫區移民安置和經濟發展的重要機遇，是黨中央、國務院對庫區人民的親切關懷，我們要珍惜和抓住這一機遇。各區縣要采取“走出去、請進來”的方法，進一步加大對口支援的力度，廣泛開展經濟技術合作，改造一批老企業，引進一批名優企業，培育一批支柱產業，促進庫區經濟發展。同時。繼續加大移民培訓力度，庫區最多的就是人力資源，豐都縣18歲～60歲適宜就業的20064名移民中，未就業的就有11757人，大量的勞動力滯留在庫區無業可就，形式十分嚴峻。因此，要有針對性地開展移民就業技能培訓，做到培訓一批，上崗一批，上崗一批，致富一批，使培訓工作真正落到實處。

5.進一步完善社會保障體系和政策。按照現行后期扶持政策，享受了低保和實現了再就業的就不享受后期扶持，事實上這批人的生活是最困難的，是最需要扶持的。因此，要進一步完善有關政策和體系，將這部分人納入后期扶持范圍，同時，要堅持應保盡保的原則，讓更多的困難移民享受低保政策。此外，還要大力探索農村困難移民的救助辦法。

6.建議實行市級部門對口幫扶庫區，干部幫扶特困移民戶的制度，促進移民安穩致富。市級部門在開展集團扶貧工作時應把扶持移民作為重中之重，落實部門幫扶責任制，在幫助解決移民增收致富、務工就業等方面下深水、出重拳、見實效；庫區各地也要認真按照二期移民搬遷安置中已有的辦法，落實機關干部結對幫扶責任制，指導和幫助移民脫貧致富。

參考文獻:

[1]盧純主編:《三峽工程與移民概論》 .中國三峽出版社出版發行，1999年12月第1版

[2]《重慶市實施〈長江三峽工程建設移民條例〉辦法》.重慶市萬州區移民局翻印，2002年6月版

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