西方財政支出理論對中國財政資金配置的啟示

本研究受金華市社科聯項目“金華市金融資本體制與政策環境研究”（項目編號：2006一般142）、重慶市社會科學基金項目“政府公共支出的經濟效率分析（項目編號：2006JJ17）”的資助

[摘要] 財政資金配置成為社會關注的焦點、政府決策的重點和理論研究的熱點。本文對西方主要經濟學派財政支出理論進行了全面回顧，在此基礎上，提出優化中國財政資金配置必須要科學定位各級政府行為邊界與財政資金的職能范圍，財政資金配置中要充分發揮市場機制的作用，要健全財政資金績效的量化考核制度，要建立財政資金運行的全程監控制度。

[關鍵詞] 西方財政支出理論中國財政資金配置啟示

一、西方主要經濟學派財政支出理論回顧

1.古典學派的財政支出理論

西方古典財政支出理論是當代西方財政學說的理論淵源。威廉·配第（1623年～1687年）是西方古典經濟學的奠基人。他在《賦稅論》中，依據政府職能需要，提出了財政開支的一般范圍，主要包括六項“公共經費”：軍事費用，行政官吏的俸祿，“拯救人的靈魂，啟導他們的良知所需的經費”，各種學校的經費，對孤兒和各種失去工作能力的人的贍養費，以及修筑公路、疏浚河道等公共福利事業的經費。他認為財政經費支出應以提高國家的生產力、振興產業為目標，因此主張壓縮非生產性開支，相應增加有關生產性支出以及社會救濟方面的支出；并主張通過實行行政、法院、教會等制度的改革以縮減支出。亞當·斯密（1723年～1790年）是古典經濟學理論體系的建立者。斯密于1776年出版了他的代表作《國民財富的性質和原因的研究》。全書貫穿了主張經濟自由放任、反對國家干預經濟的思想。斯密依據其生產勞動與非生產勞動的學說，形成了他獨特的自由主義國家觀。他認為，政府的活動并不創造物質財富，屬于非生產性勞動。國家為了實現其職能而必須消耗的那部分物質產品，是社會財富的一種浪費，它嚴重妨礙了資本積累和國民財富的增長。因此，政府應當盡量縮小自己的職能，實行廉價政府，扮演“守夜人”的角色。斯密將國家的職能界定為三個方面：一是保護社會，二是設立嚴正的司法機關；三是建設并維持某些公共事業及某些公共設施。斯密主張政府的財政開支要壓縮到最低限度，主要用于與上述國家職能相應所需的經費，即國防費、司法費和公共設施建設費。大衛·李嘉圖（1772年～1823年）是英國產業革命時代的著名經濟學家，他繼承了配第與斯密經濟理論中的科學成份，并加以補充和完善，成為古典經濟學的集大成者。李嘉圖的財政支出思想主要體現在他的名著《政治經濟學及賦稅原理》之中。和斯密一樣，李嘉圖亦極力鼓吹經濟自由放任，同時，他把國家經費全部或幾乎全部看作是非生產性消費，因而主張盡量壓縮國家財政開支。

2.社會政策學派的財政支出理論

19世紀中葉，社會政策學派指出了自由資本主義的矛盾，強調社會改革的必然性，提出國家實行社會政策的主張，社會政策學派在德國財政經濟學界具有很大影響。瓦格納（1835年～1917年）是德國社會政策學派的主要代表，也是近代財政學的創建者。他一方面反對自由主義經濟政策，承認國家對經濟活動具有積極的干預作用，另一方面又謀求改正所得分配的不公現象以解決社會問題。為此，他極力主張實行“國家社會主義”政策，包括“樹立有計劃的生產秩序”取代自由競爭的生產方式；防止犧牲別人利益以謀求個人私利；對勞動者及其它小市民從財政物資分配上給予幫助。瓦格納認為國家不僅有維持國內的法律秩序和防御外敵的任務，同時還必須使愈益增多的人口部分有享受文化財富的機會。而且國家目的高踞于私人經濟目的之上，在這個關系上要限制私人經濟活動，必須強制對國家盡責。為確保完成國家目的的財源，他主張擴大國有財產，實行鐵路、保險、銀行的國有化，施行新的特權及煙草專賣，堅決貫徹煤氣、水道、交通設施的公有化，另一方面必須按照社會的賦稅政策積極地改變人民所得的分配。瓦格納還聯系國家目的、任務及其活動的財政需要論述了國家經費問題，認為國家活動應把法律與權力目的與文化和福利目的這兩個國家目的有機地結合在一起加以實施，為此應形成一種給予機制，這就是財政的經費體系，構成財政需要體系。他提出了三條重要的財政經費原則：一是應有正當自主的財政監督組織；二是應遵守節約的原則；三是應兼顧國民所得與財政需要的原則。特別需提到的是，瓦格納論述了公共活動特別是國家支出的膨脹問題，這就是被后人所稱的“瓦格納法則”。瓦格納說：“財政經濟就是為籌集完成國家總體經濟機能的任務所必須的物質輔助手段，而不能不進行的活動。由此可見，財政經濟范圍必須隨各時期的國家任務、國家活動的范圍以及種類而決定”。

3.凱恩斯學派的財政支出理論

20世紀30年代在資本主義國家爆發了最嚴重的經濟危機，從而宣告了西方傳統經濟學的破產。正是在這種背景下，凱恩斯學派及其理論應運而生，成為資本主義國家政府干預經濟和推行擴張性財政政策的重要理論基礎。凱恩斯學派的理論在現代西方財政經濟理論體系中占有極其重要的地位。凱恩斯（1883年～1948年）認為，為了擴大社會總需求，“最聰明的辦法還是雙管齊下，一方面設法由社會來統制投資量，讓資本的邊際效率逐漸下降，同時用各種政策來增加消費傾向”。凱恩斯認為，國家對經濟干預的形式主要表現在兩個方面，一是運用財政政策，二是運用貨幣金融政策。但他更注重財政政策的作用，認為貨幣政策只起輔助作用。在凱恩斯看來，貨幣政策是通過利息率而間接起作用，不如財政政策作用來看直接和有力。財政政策的主要內容是，在經濟衰退時，應擴大政府開支和實行減稅。他特別強調舉債支出的作用。他認為，稅收的變動，尤其是用累進所得稅，雖可重新分配收入，提高消費傾向，以擴大社會有效需求，但由于短期內消費傾向是比較穩定的，所以單靠稅收政策不足以克服經濟危機和提高就業水平。然而，擴大政府支出的來源，如果是靠增加稅收，則又會減少私人投資和私人消費，結果依然達不到擴大社會有效需求的目的。因此，他主張實行舉債支出以彌補赤字的財政政策。漢森（1887年～1975年）是美國經濟學家，也是凱恩斯經濟理論的忠實信徒和凱恩斯學派的主要代表之一。他著重研究經濟周期，提出“長期停滯理論”，認為利用財政政策能有效地控制“停滯”，實現所謂充分就業和經濟穩定。漢森主張政府擴大公共工程投資，這對于擴大整個社會的投資規模具有加速作用。漢森提出了補償性財政政策，主張“逆風向行事”。薩繆爾遜是凱恩斯學派另一個主要代表人物。薩繆爾遜提出了“混合經濟理論”，成為他反對自由放任、主張國家干預經濟的重要理論基礎。他認為，當今的資本主義經濟既不是純粹的私人經濟，也不是完全的公有經濟，而是一種私人經濟活動與政府經濟活動同時并存的混合經濟。關于財政支出政策，他提出以下一些要點：一是政府應擴大有益于社會的耐久性的公共工程投資。對于促進經濟增長而言，這種支出比政府的一般開支具有更大的作用。二是增加福利開支。他認為福利開支既是“內在穩定因素”，可自動調節，又可利用它作為穩定經濟的手段。三是政府應重視基礎理論和應用科學的研究和開發，擴大這方面的直接投資或給予補助金。同時，政府還應重視旨在教育和培訓勞動力的公共開支。

4.供給學派的財政支出理論

供給學派是在美國70年代中期逐漸興起的一個經濟學流派，是圍繞如何使資本主義經濟擺脫滯脹困境這一問題產生和發展起來的。其主要代表人物有拉弗、溫尼斯基、吉爾德、蒙德爾等。供給學派重新肯定薩伊定律，把滯脹的原因歸咎于凱恩斯主義的需求管理政策。他們認為，凱恩斯主義把需求作為經濟活動的決定性因素，認為只要刺激總需求，就能使資本主義經濟穩定發展，從而忽視了勞動、儲蓄、投資、生產等供給因素。這種本末倒置的政策對于供給增加只能產生負效應。因此，要醫治滯脹這一頑癥，就必須徹底否定凱恩斯主義，推行注重供給管理的經濟政策。減稅是供給學派政策主張的核心和基本環節。他們認為，美國經濟的主要問題既然是供給不足，那么，減稅便是促使供給增加的基本手段，因為降低稅率可以促進個人和企業增加儲蓄和投資，這樣自然就會促進供給增加。另外，供給學派極力主張減少社會福利支出，這是促進供給增長的又一重要措施。他們認為，政府龐大的社會福利支出，不僅不能使窮人擺脫貧困，反而會使失業增加，有損勞動力的供給，因為在龐大的失業隊伍中，有很大一部分是因失業成本太低而“自愿失業”的。再就是龐大的社會福利支出，需有相應的社會福利機構和眾多的管理人員，繁瑣的管理制度。因此，它不僅會造成社會財富的巨大浪費，而且會助長官僚主義弊端，腐蝕著人們的思想。他們認為，從擺脫美國財政危機的角度看，也需要削減日益膨脹的社會福利支出。這項開支已占到美國財政支出的40％，比軍費開支增加得更快。他們認為這項支出在一定時期曾對經濟危機和階級矛盾起了一定緩和作用，但現在它已經走到了自己的反面，美國政府日益承受不了這種負擔。

二、西方財政支出理論對中國財政資金配置的啟示

1.科學定位各級政府行為邊界與財政資金的職能范圍

在市場經濟條件下，政府實行經濟改革的一個根本要求就是首先必須處理好政府與市場在資源配置中的關系，這實質上就是規范政府與市場各自的活動領域與范圍。理論研究表明，公共產品和部分準公共產品構成公共經濟部門，市場進行資源配置并由市場來提供是明顯不足的，只有依靠政府來配置和向社會供給才能得到滿足；私人產品和部分準公共產品可由市場機制來配置資源，并可達到充分供給的水平。從本質上講，政府與市場的這種分工就是財政資金和社會資金的活動領域的分工。財政資金活躍于公共產品和部分準公共產品領域，社會資金活躍于私人產品和部分準公共產品領域。即使是財政資金活動的純公共和部分準公共產品領域，也仍然可借用市場機制的作用和力量來提高財政資金的使用效益，并通過財政資金的投資帶動民間資本的投入，從而實現公共產品領域的跨越式增長。當前，應當進一步收縮國有經濟部門的范圍，將涉及市場能進行有效配置并能充分提供私人產品的國有企業通過控股或拍賣的方式轉換成股權多元化的非國有企業。國有經濟部門只保留涉及國計民生的、關系經濟運行安全的基礎能源、原材料行業的生產和純公共產品領域，以符合市場經濟運行規則。要善于利用財政資金調控經濟的職能，發揮好財政資金的投資帶動作用，引導民間資本的投資，促進經濟發展，但決不可過度增加財政支出，否則，一方面會增加經濟主體對財政資金的過度依賴，導致資源配置效率下降和浪費，另一方面又會影響計劃向市場經濟轉型的進程。

2.財政資金配置中要充分發揮市場機制的作用

要充分市場機制的作用，全面推進財政資金的市場化配置。市場化配置是指部分財政資金按市場方式使用。計劃經濟體制下，各級政府在編制和執行計劃時偏好于政治利益，計劃的可行性和政府行為的理性被隨意性取代，導致資金的計劃配置效率低下。為了實現財政資金的市場化配置，必須要建立有效的市場體系。財政資金的使用效益只有通過其自身在市場中循環周轉來實現，市場的有效性是實現財政資金有效使用的前提條件。因此，以統一、開放、規范、有序為目標的商品、要素、資本、技術以及信息市場的建立是保證財政資金市場化良好運行的條件。二是應加快金融體制改革和金融市場建設。一定時期內，各行業的利潤水平是不同的，按不同行業制定不同層次的優惠利率水平是保證企業正常經營的條件。利率水平的確定，必須以市場利率水平為參照，才能實現企業收益與成本的對稱，財政資金的有償使用才真正具有約束力。同時，規范有序的金融市場也是財政信用順利開展的條件。三是必須加強經濟立法和執法工作，保證經濟參與者的公平競爭，堅決反對把財政信用作為保護落后的手段。財政資金的市場化配置，離不開財政資金市場化的規范管理。財政資金在投資領域的使用效益不高，其原因是在資金市場化配置過程中，市場決策、市場化管理、市場化經營滯后。應建立有效的和具有約束力的市場化決策程度，把財政投資計劃建立在對市場綜合考察基礎上。

3.要健全財政資金績效的量化考核制度

當前必須要建立合理的財政資金配置績效的評價機制，加強財政績效管理，才能真正促進財政資金的優化配置。應盡快制定統一的政府公共支出績效考評的規章制度，明確規定績效考評的概念、實施范圍、步驟、主體、操作規程、指標設計、監督制衡、結果運用等內容，使績效考評工作能夠在統一的管理制度約束下，規范、協調、有序地進行。在財政資金配置績效考核實施的步驟上，以項目績效考評為切入點，項目績效考評是其他層次績效考評的基礎。等項目績效考評具備一定經驗后，再進行部門績效考評試點，在取得成熟經驗的基礎上再全面推開，真正實現部門預算的績效考評。在財政資金配置績效組織實施上，先以財政部門為主，再過渡到人大、審計、財政各自分工負責立體式的績效評價模式。在評價方式和評價體系建立上，先推行單位自評或考評為主，財政局重點考評，財政協調部門共同制定評價體系，待評價的指標體系、標準體系、方法以及相關評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介機構為主的評價方式。此外，要建立財政資金配置績效考評工作信息庫，便于監測項目預算周期的完成過程，收集、查詢項目資料，反饋績效評價結果，分析計算歷史標準值。要科學合理地對財政支出進行分類，以便于績效考評指標、標準體系和有效組織實施。要硬化財政資金配置績效考評工作結果的約束力。不同的財政支出績效監督機關和實施單位，對評價工作結果的運用目的、范圍、程序、權限等做出具體規定，增加政府公共支出績效考評工作的權威性。

4.要建立財政資金運行的全程監控制度

具體措施包括:（1）建立一套連續有效的財政資金運行監控主體網。在財政資金運行的一個循環中，從納稅人納稅到財政支出、財政資金使用各環節應當有不同的監控主體。這些主體可能包括：納稅人群體、財政、稅收、計劃、審計、監察和人大監督機構，甚至有社會輿論和媒體的監督。要明確各環節監管主體的權責利，并通過建立一套有效的全程監控制度來規范和引導監督主體的監管行為。當前，應抓好財政資金在使用過程中和項目建成后的后續監控的制度建設。在制度建設中，要明確全程控制制度的控制目標、控制主體、控制職責、控制程序和控制的法律保障等具體內容。（2）嚴格預算支出約束和監督。一是考慮建立由各方的專家組成預算審查委員會，對預算進行全面審查；二是搞好法規之間的協調。各級人大和有關執法機關，應認真清理與《預算法》相沖突的法律條款，以維護《預算法》的權威性；三是嚴格預算支出約束。要追加預算必須按法定程序經人大批準，且每年預算變動要控制在一定范圍內，以維護預算的嚴肅性。四是強化支出監管。各級人大要經常監督財政預算執行情況，審計部門要將財政審計作為重中之重，財政部門對財政資金的支出與使用情況進行定期檢查，發現問題及時解決，全面推進財政績效審計。

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