基礎(chǔ)設(shè)施ＢＯＴ／ＰＰＰ項(xiàng)目中的政府責(zé)任研究

[摘要] 基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，BOT/PPP方式的引入使得政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況得到一定的緩解。然而，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)高，各方協(xié)調(diào)難，政府作為重要的干系人，應(yīng)該在其中發(fā)揮應(yīng)有的作用，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。本文在分析基礎(chǔ)設(shè)施的作用、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施狀況、BOT/PPP模式給政府帶來益處的基礎(chǔ)上闡述了我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP項(xiàng)目應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP政府保證政府責(zé)任

一、基礎(chǔ)設(shè)施的作用及我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，同時(shí)也是城市經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，是城市居民生活質(zhì)量的重要制約因素。供水為居民提供水源，供氣為居民提供煤氣，便利的交通使城市居民的出行更為方便，因此城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度決定了城市居民的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

改革開放以來，我國(guó)的城市發(fā)展迅速，基礎(chǔ)設(shè)施也不斷的跟進(jìn)，但是隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況顯然不能滿足城市發(fā)展的需要。存在的挑戰(zhàn)主要有：基礎(chǔ)設(shè)施的存量不足、基礎(chǔ)設(shè)施管理體制不完善等。因此迫切需要政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。

二、BOT/PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用

BOT(Build-Operate-Transfer)即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交，是一種帶資承包的方式，其涉及的領(lǐng)域一般為投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家最早開始將這種方式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，因?yàn)檫M(jìn)入20世紀(jì)80年代，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已成為制約各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。BOT投融資方式正是這種融資方式與各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合的產(chǎn)物。世界上的一些著名工程，如英吉利海峽、澳大利亞悉尼過海隧道和香港東區(qū)港九海底隧道工程都是通過BOT方式進(jìn)行的。BOT模式在上世紀(jì)80年代引入中國(guó)，有效地緩解了政府用于基礎(chǔ)設(shè)施資金不足的狀況，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、BOT/PPP項(xiàng)目中的政府責(zé)任

1.BOT/PPP模式對(duì)政府的益處

作為一種吸引民間資本和外國(guó)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新融資模式，與傳統(tǒng)的政府作為單一投資者的模式相比，對(duì)政府而言，有許多的益處:

（1）BOT模式減少了項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的影響，使政府能在有限的財(cái)力下，優(yōu)化資源配置，滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。此外，BOT模式作為一種新型的融資模式，極大地促進(jìn)了我國(guó)的城市化進(jìn)程。

（2）BOT模式降低和轉(zhuǎn)移了政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般投資巨大，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)，如生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等。任何一種風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)對(duì)公共財(cái)政收支平衡造成極大的影響，采用 BOT方式，由于BOT項(xiàng)目大多由項(xiàng)目發(fā)起人或者項(xiàng)目公司自行籌集資金并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，無須政府提供融資擔(dān)保。因而不至于加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，轉(zhuǎn)移了大部分的風(fēng)險(xiǎn)到社會(huì)資本層面，從而起到了降低政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)、平衡收支、優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)和降低成本的作用。

(3)BOT模式由于極大地吸引一國(guó)的民間資本和外國(guó)資本，特別是外資的廣泛參與，一方面可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的矛盾，另一方面，有利于吸收先進(jìn)的設(shè)計(jì)、施工和管理技術(shù)。

2.客觀形勢(shì)要求政府承擔(dān)責(zé)任

政府財(cái)政不足以滿足公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而BOT/PPP模式卻很好地彌補(bǔ)了政府在這方面的作用。但是企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的性質(zhì)決定了企業(yè)或者個(gè)人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事務(wù)的處理還需政府承擔(dān)，因此在BOT/PPP項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過程中，政府都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.政府在基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP項(xiàng)目中的責(zé)任(見表)

4.我國(guó)政府在BOT/PPP項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

我國(guó)政府也應(yīng)參考國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)的情況建立起我國(guó)BOT/PPP項(xiàng)目運(yùn)作的政府職能體系，可考慮的方面有：

法律規(guī)制與政策支持:制定適合BOT項(xiàng)目發(fā)展的宏觀政策、規(guī)范BOT項(xiàng)目操作程序;規(guī)范特許權(quán)協(xié)議，明確政府的義務(wù);完善BOT特許權(quán)授予制度;培養(yǎng)BOT專業(yè)人員。自上世紀(jì)80年代BOT模式引入中國(guó)，政府通過各種形式的文件規(guī)定來規(guī)范BOT項(xiàng)目的運(yùn)作，經(jīng)過20年的實(shí)踐，政府已經(jīng)有一套經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)是將這些經(jīng)驗(yàn)規(guī)范化、文件化，最終納入到法律的體系中，使得BOT方式在我國(guó)有法可依，有章可循。

環(huán)境保障與資金支持:創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境、保護(hù)投資者合法權(quán)益;提供規(guī)范而有競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)環(huán)境;創(chuàng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境。政府有必要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的政治環(huán)境、法律環(huán)境、投資環(huán)境，使投資者有信心投資中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

政府保證與政府信用:我國(guó)政府應(yīng)該在這方面加大力度。首先要根據(jù)國(guó)情，確定哪些風(fēng)險(xiǎn)可以由政府承擔(dān)，進(jìn)而確定由哪一級(jí)的政府承擔(dān)，其次嚴(yán)格的守信用，穩(wěn)固投資者的投資信心，最終滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈需求。

四、小結(jié)

BOT項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)高、運(yùn)作復(fù)雜的項(xiàng)目，利益相關(guān)者眾多，BOT機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)就是通過充分利用各個(gè)利益相關(guān)者的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)來達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)，進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)-收益平衡的狀態(tài)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府作為BOT模式的重要參與方，也相應(yīng)的承擔(dān)一定的責(zé)任，主要集中在法律規(guī)制與政策支持、環(huán)境保障與資金支持、政府保證與政府信用等方面。鑒于目前中國(guó)的投資環(huán)境、我國(guó)政府尤其要在政府保證和政府信用方面加大力度，使投資者有信心投資中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、穩(wěn)定地發(fā)展。

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