基于政府管制的我國電力產業價格研究

[摘要] 電力行業是國民經濟中的基礎部門，是對整個社會經濟影響極大的自然壟斷產業，這就決定了政府應該對電力產業的發展進行必要的管制。本文通過對我國電力產業價格政府管制的問題和現狀研究，提出相應的政策和建議，以優化我國電力價格的制定和執行。

[關鍵詞] 電力產業管制價格

一、前言

電力是應用最廣泛、最方便、最清潔的一種二次能源。當今的常規電力，主要是由一次能源，如煤炭、石油、天然氣等礦物燃料，以及水能、核能、風能、地熱能、太陽能、海洋能等新能源和可再生能源，通過電磁感應（發電設備）轉換而成，再經過傳輸、變電和配電系統，送達用戶消費。根據輸、變、配等過程，電力系統相應地包括發電業、電力輸送業和配電業。根據國家標準行業分類，電力行業是指電力、熱力的生產和供應業。包括電力生產、電力供應、熱力生產和供應三個子行業。

2004年全國的發電量達到21870億千瓦時，比2003年增長14.8%，增速與2003年相比回落了0.4個百分點。2004年我國電力消費始終保持強勁增長態勢。全國用電量達到21735億千瓦時，比2003年同期增長14.9%。2005年上半年全國發電量累計達11286.32億千瓦時，比2004年同期增長13.2％。2005年～2006年，在經濟發展的帶動下，我國電力需求有望繼續保持較快增長速度，但幅度可能低于2004年。根據對國家宏觀經濟形勢和電力需求狀況的分析，預計2005年全國用電量將達到22380億～23000億千瓦時，比2004年增長7%～10%;2006年將達到24050億～24500億千瓦時，比2005年增長6%～8%。

二、電力行業的自然壟斷性及其政符管制

電力行業是國民經濟中的基礎部門，由于其生產技術需要大量的固定設備（發電、輸電、配電和供電都是如此），因而使其固定成本特別大，而可變成本相對小，所以，平均成本在很高的產量水平上仍是下降的。這說明，電力行業存在著規模經濟，因而是屬于自然壟斷行業。電力產業是對整個社會經濟影響極大的自然壟斷產業，這就決定了政府應該對電力產業的發展進行必要的管制。

自然壟斷產業一般具有較強的外部性。外部性有正和負之分，正外部性指企業的經濟行為給社會造成積極影響，負外部性指企業的經濟行為給社會造成負面影響。電力產業的負外部性表現在發電企業如果不采取必要的措施，會將粉塵、有害氣體等排放到空氣中，對周圍環境造成污染。所以需要政府進行環境管制，主要作用:第一，抑制企業制定壟斷價格，維護社會分配效率。第二，防止破壞性競爭，保證社會生產效率和供應穩定。第三，制約壟斷企業的不正當競爭行為。政府對電力產業主要采取的經濟性管制，包括價格管制、進入和退出市場管制、投資管制、環境管制等方面。我國政府對電力產業的管制主要采取價格管制和進入退出管制。價格管制措施主要采取最高限價的指導性定價;進入退出管制措施是供電營業許可證、營業執照；電力管制的法規是《電力法》。

三、我國電力價格管制中存在的問題

第一，價格既不反映供求，也不反映價值。首先，存在多重價格現象。價格多重、收費隨意、管理混亂等現象普遍存在。其次，大多數壟斷產業還存在價外加價問題。上世紀80年代后國家陸續對部分基礎產業和公用事業征收專項建設資金，如電價之外加收電力建設基金、燃料附加費。建設基金屬利潤范圍，應該在價格內予以安排，但現在是價外收取，由企業專款專用。

第二，價格制定缺乏科學性。平均成本若等于企業的平均成本，則企業不僅收回商品中實際耗費的不變資本和可變資本的支出，而且得到了平均利潤，企業既不虧損也沒有獲得超額利潤。社會平均成本是在市場經濟條件下，自發通過競爭形成的。在自然壟斷條件下缺乏競爭，也就不可能在該部門內自發形成社會平均成本。因此，必須借助非市場的力量、科學的手段設計出合理的價格標準，來正確衡量和控制自然壟斷企業的個別生產成本，使它符合社會平均生產條件下所形成的耗費。必須制定合理的利潤率，使之符合等量資本要求獲得等量利潤的市場法則，既能最大限度地保護消費者的權益，同時又保障生產者開展正常經營的積極性及有利于社會的可持續發展。

第三，價格管制具有“政企合一”特征。目前我國電力是由國家電力監督管理委員會主管，它既是管制政策的制定者與監督者，又是具體業務的壟斷經營者。由于缺乏有效的監督和約束，企業利用行業或地區壟斷地位，膨脹成本，損害消費者利益和亂收費現象非常普遍。這種政企不分的做法使自然壟斷變成行政壟斷。在技術水平發生變化，自然壟斷性質逐步削弱時，它們仍然運用種種手段構筑進入壁壘，維護本系統企業的壟斷地位，阻止競爭的發生。

第四，價格固定，管制方法單一。價格管制機構大多是在核準的成本基礎上制定自然壟斷產品的固定價格，缺乏有差別的、靈活的、激勵性的價格管制方式。由政府制定固定價格，固然可以抑制電力產業企業利用壟斷力量謀取超額利潤的行為，保護消費者的利益，但由此一來又隔斷了企業與市場之間的相互作用關系，使價格調節機制受到很大限制。根據微觀經濟學的原理，價格歧視即差別定價可以增加生產者所得到的總收益。價格管制方法上應多樣化，應給予企業一定的彈性定價空間，使企業在一定的利益激勵下，努力降低成本，提高效率。

四、規范我國電力行業價格監管體制的建議及對策

第一，監管對象確定與調整的規范化。在電力行業，可把發電、輸電和供電業務分業經營，在發電市場、供電市場引入競爭機制，鼓勵多家企業展開競爭；但電網建設的規模效應決定了輸電業務必須自然壟斷，可以獨家經營，國家仍對輸電價格實行管制，形成多家發電公司、多家配電公司和一家輸電公司的有效競爭格局。部分或全部解除監管應當逐步進行，為了給新進入的企業提供適當的保護，可以先放開特許經營權的管制，變自然壟斷為寡頭壟斷或壟斷競爭，同時保持對原有受監管企業的價格監督，待大企業之間競爭實力相當、競爭比較有序后再放開管制。

第二，定價方法的規范化。價格管制總的目標應是效率和公平結合，定價原則應遵循“公平合理，切實可行”的原則。根據我國的情況，應以平均成本定價法作為政府定價的基本方法，在采用這個方法時，前提是企業的成本支出必須經過嚴格審核并有科學的測算判定依據，利潤可參考風險相近行業，考慮資本成本及社會承受能力等制定。

第三，價格監管方式的多樣化。首先要實行差別定價。要根據電力產品的不同環節、不同時間、不同地理位置制定不同的價格，以形成合理的電力行業差價體系，制定出根據不同用戶經濟情況所規定的使用量標準，在此基礎上制定出標準用量價格和超額用量價格，超額用量應是標準用量價格的多倍。電價應采用分時段用電方式，高峰高價，低峰低價，平峰平價，引導平衡用電此外，對低收入居民，可在電的服務方面享受減免價格服務，低收入標準，由政府每年審定一次。其次，要實行靈活的激勵性定價方式。要調動企業降低成本的積極性，社會和監管機構必須做出某種妥協，讓企業在一定時間內或者在某種程度上占有降低成本帶來的額外剩余。比較可行的辦法是由監管機構在定價的同時也確定一個社會和企業分享降低成本好處的比例，到下次調價時把相應的成本降低額加到現有的平均成本上作為定價的基礎。

第四，監管程序的規范化。首先要以法律法規明文規定實行監管的行業范圍、監管的政策目標、監管的組織機構等。其中監管的目標至少應包括三方面：價格公平、合理經營、引導消費。其次，實施監管的機構明確公布申請特許經營權的資格和批準程序。申請特許經營權資格的條件可以包括設備技術條件、服務網絡、產品或服務質量標準、接受合法監管的意愿等。

第五，實行政企分離。實行政企分離是解決電力產品價格問題的關鍵。一方面在政企分離的政府管制體制下，企業沒有政府權利的支撐，失去了行政性壟斷經營的地位，使企業真正成為按市場經濟原則開展經營活動的主體，擁有從事生產經營活動的活力、動力和壓力，形成高效的企業經營機制。另一方面，通過建立獨立性較強的政府管制機構，使政府從基礎設施產業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者和監督者，在自然壟斷行業實行政企分離的政府管制體制后，政府通過重新界定政府管制的新職能以間接調控企業的主要經營活動。要實現政企分離，必須在政府管理體制上做出重大變革，改革政企合一的體制，打破管制機構與被管制企業之間的利益聯系，使管制機構能夠超然地行使經濟性管制職能。

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