統一監管：我國金融監管模式的選擇

[摘要] 當前，國內現行分業監管模式已不能適應金融業混業經營發展的需要，有必要對其進行變革，而統一監管模式的優勢使其成為我國金融監管模式的選擇。

[關鍵詞] 分業監管統一監管

一、我國現行金融監管模式面臨的問題

1.我國現行的金融分業監管模式不符合世界金融業的發展方向

從世界金融業的發展方向來看，隨著混業經營趨勢的增強，金融業統一監管是基本的趨勢。英國在1986年通過了《1986年金融服務法》，開始進行全面的金融改革，允許銀行兼營證券業務，形成多元化綜合金融企業集團。日本在1998年通過了《金融體系改革一攬子法》，允許各金融機構跨行業經營各種金融業務。美國在1999年通過了《1999金融服務現代化法案》，該法廢止了已實行了60多年之久的《格拉斯一斯蒂格爾法》，允許銀行、證券公司和保險公司以控股公司的方式相互滲透，廢除了金融業分業經營制度。與混業經營的趨勢相適應，越來越多的國家和地區轉向了統一監管模式，1996年以后，澳大利亞、冰島、韓國、英國、日本都開始實行統一監管模式。美國《1999年金融現代化法案》賦予了美聯儲對金融控股公司的監管權力，使美聯儲成了能同時監管銀行、證券和保險行業的惟一一家聯邦機構，金融統一監管己若隱若現。

2.國內混業經營趨勢的加強使分業監管的業務基礎發生變化

目前，我國己形成以商業銀行為主體的現代化金融體系，金融結構也趨于復雜，金融機構的業務邊界逐漸模糊，分業監管模式的有效性受到嚴重挑戰?；鞓I經營在增強各金融機構競爭力的同時也加劇了金融風險。在分業監管體制下，多頭監管往往不能及時發現風險和有效控制風險，容易導致監管疏漏和監管缺位同時并存。

3.分業監管無法適應金融控股公司的發展

當前，我國的金融控股公司主要有兩種模式:一是非銀行金融機構控股模式，比較典型的有光大集團和中信集團等。二是產業資本控股模式，比較典型的有山東電力集團、海爾集團等。金融控股公司的出現，淡化了金融業各類業務的嚴格界限，推動了金融資本與產業資本的滲透和融合，在分業監管體制下，難以對其進行有效監管，存在的主要問題有:

(1)增加了監管的成本。管制是有成本的，直接成本包括維持監管活動的費用，間接成本是被監管行為的執行成本。在目前的分業監管體制下，各監管機構對該公司各金融機構存在重復檢查和報告要求，加大了監管活動的成本，也加重了金融控股公司的執行成本。監管隊伍龐大，監管成本高，監管效率低。

(2)各監管機構信息不能共享，難以溝通和協調。各監管機構直屬國務院，在法律上是獨立的平級主體，不存在上下級關系，各監管機構之間彼此獨立行動，信息不能共享，不能綜合評估金融控股公司的風險。國務院實際上成了監管部門的信息匯總處理中心，高層決策部門獲得的是銀行、證券、保險等金融機構的分業信息，難以獲得各監管機構對該公司銀行、證券、保險等金融機構的綜合評估和總體判斷。

(3)監管真空。由于各監管機構實行垂直管理，條塊分割，加之監管目標不完全一樣，金融控股公司不同的業務主體在業務交叉中鉆分業監管的空子，導致監管疏漏。隨著控股公司各金融機構的業務交叉滲透和相互融合，分業監管機構已不能完全覆蓋一些新型的金融機構，一些金融機構還逃避監管，產生“監管套利”行為，游離于法律和監管之外。

4.分業監管模式不利于監管業務多元化的外資金融機構

當前，外資金融機構已成為我國金融體系的重要組成部分。外資金融機構實行混業經營，一些銀行集團的商業銀行業務、證券業務雖然是兩塊牌子或兩家機構，但同屬一個集團，可以互通信息、人員、調撥資金，我國分業監管模式難以對其可能出現的道德風險和逆向操作進行有效監管。

二、統一金融監管的優勢

1.統一金融監管模式順應了金融控股公司發展的需要

金融控股公司是指至少參與銀行、證券和保險中兩個以上業務的機構，而且其業務往往跨國經營，這就促使監管當局尋找更有效的途徑有對其進行監管。如果對其采用分業監管，讓入懷疑不能從總體上衡量整個集團的風險；不能確保各分業監管之間沒有縫隙或漏洞；不能根除一些集團內的風險 ；也難于防止集團內某個機構危機和風險的擴散。當然，多個分業監管機構協調工作對金融集團進行監管也是可能的，但統一監管將能通過強制性，更好地保證監管工作的協調和信息共享，更容易堵塞監管漏洞和消除重復監管，也有助于國際監管的合作，因為各國之間只有一個監管聯系，省去了很多麻煩。

2.統一金融監管模式能較好地解決金融機構套利行為

隨著金融混業的發展，金融產品和金融機構之間的界線日漸模糊，出現了提供類似金融產品的金融機構卻歸口完全不同的部門監管。由于不同監管部門監管要求的差異，會導致某些被監管者在提供特定服務或產品時具有競爭優勢，從而引發監管套利行為。 如果監管套利行為很普遍的話，各獨立監管機構為避免監管客戶的轉移和流失就會競相減輕監管負擔，從某些方面看這種競爭是有利的，但如果造成原有審慎性監管被削弱的話，卻不容忽視。而統一監管模式能較好地解決上述問題。當然，從金融創新的角度看，適當的監管套利行為應該鼓勵，但應最大限度地降低出現系統性危機的風險。

3.統一金融監管模式更有利于提高監管效率

監管效率是指由規模經濟帶來監管成本的降低而引發的效率提高。盡管一個監管組織的規模經濟很難以測量，但一般說來，較大規模的組織更有利于勞動力的專業化分工和投入品的集約化應用等。表現在統一監管模式中，就是可以從共享基礎設施、管理，以及輔助設施等方面節約成本，克服分業監管模式中相關的重復建設。另外，對于混業經營的被監管金融機構而言，其面臨單一監管機構，可以節約被重復監管的成本。Hawkeby (2000)認為，將多個分離的監管機構合并為一個機構獲得的規模報酬將會使得執行監管的成本下降成為可能。據Briault (1999， 2001)研究表明，1998年～2002年的四年間FSA每年的預算都在減少。對于社會公眾而言，單一的組織結構簡單的監管機構，更有利他們對監管機構的識別，降低社會公眾識別、求訴的成本。

4.統一金融監管模式增強了監管彈性

從監管法令的角度來看，統一監管模式更具彈性。在分業監管模式下，為明確各方的責任，就需要對各機構的監管權限和責任進行清晰的、詳盡的界定，但又不可能事先對市場發展做出準確的預期。所以各個獨立的法定監管機構所依據的法令會在其處理特殊問題時留下管理權的不確定性，尤其當新的金融產品或機構出現而最初并沒有在法律中規定時。而在統一監管模式下，只需作原則性和概念性的規定，可以為監管制度的發展提供更大的靈活性。法令的靈活性使監管當局能夠及時、準確地對市場發展或創新做出反應，并有效防范市場風險。此外，法令的不完備使得分業監管機構的監管領域存在著不可避免的交叉和漏洞，這樣各自的監管目標和責任不明確或不一致會造成各監管機構間的沖突。不過，即使各監管機構能有效的承擔各自的監管責任，但匯總起來未必能達到和諧一致的監管效果，在這種情況下，統一監管模式就有明顯的優勢。

5.統一金融監管模式能較好的改善職責

分業監管模式下，在職責和權限上各監管機構可能存在重疊，因此，監管者之間有可能相互推諉責任，很難讓其中一個機構對出現的問題負責。而統一監管由于其管理結構單一，對于政府官員、產業界和公眾來說，除了這個監管機構外，沒有其他機構對金融監管事務負責了。

三、金融監管模式變革的路徑選擇

統一監管的最終實現，不是一蹴而就的事情，要根據國內金融業混業經營的程度分兩個階段最終實施。

第一階段，即現階段。目前由于我國銀行、保險、證券等金融機構的業務基本上處于合作階段，跨行業的金融產品比較少，因此，跨行業的監管問題較少且相對簡單。當前的任務主要是對國內日益發展的金融控股公司建立相應的監管制度體系。據此，構建我國雙層的金融監管體系（見圖1）。建立國務院直屬的國家金融監管局，由其負責對金融控股公司的經營實施整體的綜合監管。國家金融監管局有其獨立的組織體系與行政設置，其功能主要在于加強統一監管，增進信息溝通，提高綜合監管能力，防止監管漏洞。而銀監會、證監會、保監會依舊按照分業監管的原則對銀行業、證券業、保險業及金融控股公司各相關子公司業務實施專業化監管。國家金融監管局有權對上述分業監管機構的職責和爭議予以界定和仲裁。通過建立這種雙層的金融監管模式，一方面可以確保在現行分業監管體制下對金融控股公司各子公司實施有效的分業監管，另一方面在明確了金融控股公司的主要監管職能部門后，不僅能夠使銀行、證券、保險三個監管部門在協調金融控股公司監管上形成制度化，而且又有利于加強對金融控股公司總部的監管，尤其是對其各子公司之間的關聯交易，以及財務狀況實施重點監管，將金融控股公司蘊藏的風險盡可能降到最低限度。 通過上述組織設計，應可有效解決我國在向混業經營轉變過程中混業和分業經營行為并存而引發的監管難題。

第二個階段，如果金融控股公司已經成為我國金融機構主要的組織形式時，將銀監會、證監會、保監會三大監管機構成為國家金融監管局的內部分支部門，由此，國家金融監管局將成為我國惟一的金融監管機構。國家金融監管局負責對金融控股集團公司進行監控，其下設置的各個金融行業的監管部門負責對金融控股集團公司旗下各分業經營公司的監控，這樣，金融監管機構的設置成本和協調成本都大大降低，提高了對金融業的監管效率。 (見圖2)

依據金融業混業經營的程度，按“二步走”設想對金融監管組織結構加以變革，最終實現統一金融監管。

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