云南經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)管理和發(fā)展的若干思考

[摘 要] 資源、物產(chǎn)豐富且民風(fēng)淳樸的云南，實際上并不象許多學(xué)者所籠統(tǒng)指出的屬于我國中西部落后地區(qū)，而是表現(xiàn)出自身若干特點。本文對這些非協(xié)調(diào)的特殊性及原因作了細(xì)致闡述，并為云南地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展提出若干建議：設(shè)計“地區(qū)適度本位戰(zhàn)略”；樹立“當(dāng)?shù)匕傩毡疚弧庇^念；促進(jìn)農(nóng)村行為契約化；加強對特色農(nóng)業(yè)反哺，實現(xiàn)向特色農(nóng)產(chǎn)品深加工為先導(dǎo)的工業(yè)化道路轉(zhuǎn)型；加大中高層次人才教育培訓(xùn)與引進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 非協(xié)調(diào)發(fā)展 地區(qū)適度本位 當(dāng)?shù)匕傩毡疚?特色農(nóng)業(yè)的工業(yè)化

我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一五規(guī)劃指出：“必須促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)……必須加強和諧社會建設(shè)：要按照以人為本的要求，從解決關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題入手，更加注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展……”。這對云南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展并走向騰飛之路的探索，具有重要的指導(dǎo)意義。

一、經(jīng)濟(jì)與社會非協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀

云南，這顆鑲嵌在祖國大西南的璀璨明珠，資源、物產(chǎn)豐富，民風(fēng)淳樸。其實并不象許多學(xué)者曾籠統(tǒng)指出過的，是我國中西部落后地區(qū)，而是表現(xiàn)出自身的特點。相對我國較發(fā)達(dá)省份和地區(qū)而言，云南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體上存在滯后性，但其內(nèi)部又表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)和收入分配上的非協(xié)調(diào)性。

第一，同東部沿海省份相比表現(xiàn)出總體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相對落后格局，在人均GDP、基礎(chǔ)設(shè)施與城鄉(xiāng)建設(shè)、商業(yè)、教育、娛樂等方面大體如此，但在旅游、特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與相關(guān)產(chǎn)品加工(卷煙、制藥)、水電等方面卻表現(xiàn)出較大的區(qū)位優(yōu)勢。第二，本省部分城市相對發(fā)達(dá)與大部分城鄉(xiāng)相對落后狀態(tài)并存。昆明、個舊、開遠(yuǎn)、玉溪等少數(shù)城市由于擁有一些效益較好的大中型企業(yè)拉動，如卷煙廠、制藥廠、錫業(yè)公司、電力公司、電信公司，所以城市整體經(jīng)濟(jì)實力較強，而其他城鄉(xiāng)則相對比較落后。第三，從收入分配角度看，表現(xiàn)出部分大中型企業(yè)尤其是壟斷性行業(yè)和事業(yè)單位職工相對富裕，而絕大多數(shù)企業(yè)員工及其他城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)生活水平則普遍相對較低。從定量角度分析，云南各城市居民退休工資平均約為480元/月；結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏?，在職員工工資獎金收入大致可分為四檔:(1)中低檔收入群體，大約在150元～700元/月，包括效益一般及較差企業(yè)的大部分職工、退休人員等；(2)中高檔收入群體，大約在800元～2000元/月，涉及中小學(xué)及大學(xué)普通教師、效益較好企業(yè)普通職工、普通公務(wù)員；（3)高檔收入群體，大約在2100元～5000元/月，包括中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、大學(xué)教授、效益較好的企業(yè)中層干部、公務(wù)員中層干部等；（4)畸高收入群體，高于5000元/月，主要涵蓋其他各單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部以及壟斷性行業(yè)中效益特好的企業(yè)中層干部，雖然其占比不高，但社會影響較大。而城市居民低保工資約為160元/月，根據(jù)當(dāng)?shù)氐南M水平，只要擁有自己的住房和子女給予適當(dāng)補貼，就能具有基本的生活保障(約為300元/月)，這些條件基本都能得到滿足（不過，較昂貴的醫(yī)療費用開支除外）。另一方面，對本省廣大農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)民生活基本上是靠種植業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品粗加工銷售來保障，除了較大的種植與運輸專業(yè)戶及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部、基層政府干部家庭外，絕大多數(shù)農(nóng)民收入一般只能維持基本的生活和子女的初中等教育，高等教育方面的經(jīng)費基本上難以保障，年輕力壯者農(nóng)閑時盡量外出打工，以此來積攢自己成家或下一代中高等教育方面的越發(fā)難以承受的花銷。

二、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展非協(xié)調(diào)性原因

云南經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展非協(xié)調(diào)性的原因比較復(fù)雜，既有歷史的又有現(xiàn)實方面的：

第一，與東部沿海省份差距的原因主要有:(1)地理民族及觀念原因：云南乃地處高原的內(nèi)陸山區(qū)，與東南亞相對貧困的幾個小國接壤，省內(nèi)區(qū)域間缺乏發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，距發(fā)達(dá)省份或發(fā)達(dá)國家較遠(yuǎn)；居民總體現(xiàn)代化的開拓闖蕩意識不強，求安求穩(wěn)心態(tài)較濃。云南少數(shù)民族高度集中，相互交流較少。(2)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，山區(qū)交通、城市建設(shè)、電信網(wǎng)絡(luò)等投資供給不足。(3)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，特色農(nóng)業(yè)、卷煙、制藥、礦產(chǎn)、水電等產(chǎn)業(yè)間聯(lián)動效應(yīng)較差。(4)政策因素，改革開放以來為追求整體發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)效益，中央實施了東部與中西部地區(qū)梯度發(fā)展戰(zhàn)略，將國家投資重點大幅度地向東部沿海地區(qū)傾斜，然而卻未能給云南等中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來多大的輻射效應(yīng)，相反，當(dāng)?shù)刎S富的礦產(chǎn)、藥材藥品卻廉價地源源不斷地流入那些發(fā)達(dá)省份，加劇了云南落后的程度。

第二，本省部分城市相對發(fā)達(dá)與大部分城鄉(xiāng)相對落后狀態(tài)并存原因主要有:(1)一些大中型國企為國家財政貢獻(xiàn)了大量的稅利，卻未能對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)行足夠的反哺，從另一側(cè)面也反映了當(dāng)?shù)卣腿嗣竦拇緲阈愿瘢涣藝业耐瑫r，沒能全面提高當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平。(2)政府機關(guān)在本省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整如從重工業(yè)向輕工業(yè)轉(zhuǎn)型、搞活市場、提高就業(yè)與經(jīng)濟(jì)活力、改變?nèi)嗣癖Ｊ赜^念等方面，因為歷史上長期 “等、靠、要”思想占據(jù)了主導(dǎo)，延誤了大好發(fā)展時機。不過近幾年這種狀況已經(jīng)開始有所轉(zhuǎn)變。

第三，收入分配上的非協(xié)調(diào)性原因包括:(1)改革以來尤其是近年國企“股改”及分配方式多樣化，特別是“按要素分配”提法，迅速拉開了干群、職工與非職工、城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。理論上這種做法具有鼓勵先進(jìn)和鞭策落后的功效，但在實踐中，由于各項制度設(shè)計與安排上相對滯后，導(dǎo)致收入分配上的差距拉大未能得到及時有效的控制。(2)各地區(qū)的國企資產(chǎn)，多半是靠歷代職工長期低工資以及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”所積累起來的，盡管職工工資和農(nóng)民收入有所上調(diào)，但遠(yuǎn)未充分分享到其應(yīng)得的新制度剩余。(3)國企干部職位來源的社會合理性問題。我國國企干部任免依然由上級行政決定，而非真正經(jīng)由職工代表大會或股東大會渠道進(jìn)行的民主選舉。政企不分帶來的直接后果就是，企業(yè)經(jīng)理負(fù)責(zé)的對象不是股東或職工，而是上級部門，對企業(yè)長期的業(yè)績、職工及股東的關(guān)注與個人短期收益追求之間關(guān)系就不易協(xié)調(diào)。(4)最后，國企收入分配制度改革與國資運營人民監(jiān)督的關(guān)系問題。我國憲法規(guī)定由人民當(dāng)家作主，國有企業(yè)資產(chǎn)理應(yīng)屬于全民所有。迫于解放后國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極其脆弱，故實行“國營”，這種權(quán)宜之計的歷史功績不可抹殺。但改革開放以來中央政府開始對各省放權(quán)讓利，國企收入分配差距控制與國資所有者的歸位話題凸顯。

三、發(fā)達(dá)國家和部分地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

他山之石，可以攻玉。西方發(fā)達(dá)國家和部分地區(qū)關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的系列史料，對云南經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展不無裨益。

第一，西方發(fā)達(dá)國家落后地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗。美國、英國、日本等西方發(fā)達(dá)國家都成功實施過相對落后地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略：(1)美國。美國曾有過兩次大規(guī)模集中開發(fā)西部落后地區(qū)時期，第一個時期是十九世紀(jì)后半葉，主要動力是皮貨交易、土地投機和奴隸主莊園的擴張，主要辦法是通過政府立法，將美國西部大部分地區(qū)土地極其廉價地賣給美國公民，但前提條件是他們必須在這些土地上進(jìn)行大面積綠化、灌溉。第二個時期是1930年～1970年之間，美國政府陸續(xù)出臺了相關(guān)法規(guī)與戰(zhàn)略指導(dǎo)，成立了專門的機構(gòu)，加大了對西部財政補貼和資金投入，實行了各種優(yōu)惠政策，進(jìn)行流域綜合治理，大力發(fā)展軍工企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，極大地改變了西部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得美國經(jīng)濟(jì)重心逐步西移，全國經(jīng)濟(jì)高效協(xié)調(diào)發(fā)展。上個世紀(jì)60年代開始，美國出臺了許多行之有效的法規(guī)，諸如“地區(qū)開發(fā)法”、“加速公共工程法”、“人力訓(xùn)練與發(fā)展法”、“經(jīng)濟(jì)機會均等法”、“公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法”、“阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法”、“農(nóng)村發(fā)展法”等。同時，聯(lián)邦政府還確定了一些落后地區(qū)開發(fā)所應(yīng)遵循的基本戰(zhàn)略，包括“綜合戰(zhàn)略”，通過廣泛的財政貨幣等政策措施，使貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持較高的增長率；“減輕痛苦戰(zhàn)略”，通過各種社會保障措施與公共援助，消除落后地區(qū)的困境；“根治戰(zhàn)略”，通過地區(qū)開發(fā)計劃、職業(yè)訓(xùn)練和教育，促進(jìn)落后地區(qū)自我發(fā)展（邱成利）。(2)英國。幾十年來，英國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)過不斷調(diào)整演變，形成了較為系統(tǒng)的體系，對縮小地區(qū)發(fā)展差距起了積極作用。①二戰(zhàn)后，英國政府推行新的區(qū)域政策，不再鼓勵蕭條地區(qū)的工人外遷，而是運用財政金融等手段，鼓勵企業(yè)到蕭條地區(qū)投資設(shè)廠，創(chuàng)造就業(yè)機會。通過“工業(yè)布局法”其中的最重要的規(guī)定(工業(yè)發(fā)展許可證制度，進(jìn)行企業(yè)選擇控制，引導(dǎo)企業(yè)到待開發(fā)地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機會。②1970年代后期，面對世界性經(jīng)濟(jì)蕭條，英國政府開始將區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)向“重點開發(fā)”方向，把促進(jìn)新興工業(yè)發(fā)展的“企業(yè)區(qū)” 、“科研-工業(yè)綜合體園區(qū)”等作為重點。其中，政府給企業(yè)區(qū)以免除各類稅收、提供較多便利措施并降低一些要求等各種優(yōu)惠政策，較好促進(jìn)了企業(yè)區(qū)的發(fā)展，雖然各區(qū)發(fā)展不平衡，但它們一般都具有良好的環(huán)境和條件，展示出較好的發(fā)展前景。③20世紀(jì)80年代中期，英政府的區(qū)域發(fā)展政策又作了較大調(diào)整，主要包括:減少了發(fā)展地區(qū)數(shù)目，重新選定并擴大了“中間地區(qū)”的范圍；大幅減少區(qū)域發(fā)展補貼，增加“區(qū)域選擇性資助”；限制將資金用于資本密集項目上，以便創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；④將本國政府和歐共體所給予的區(qū)域援助納入本地區(qū)長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之下，以改變以往區(qū)域政策實施中無計劃的盲目做法。 (3)日本在明治維新以降一百多年間，尤其是二戰(zhàn)之后的區(qū)域政策，在促進(jìn)國土協(xié)調(diào)發(fā)展上也取得了很大成效。

第二，“地區(qū)本位”視角的理論與實踐經(jīng)驗。 “地區(qū)本位”，是指地方政府為了實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和政績目標(biāo)，追求行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益最大化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中從本位主義角度出發(fā)采取相應(yīng)的措施、策略或政策的一種行為原則或方式。市場經(jīng)濟(jì)是以承認(rèn)個人和局部利益存在為前提，地方政府作為一種市場主體同樣會要求自身利益，否則就沒有參與市場經(jīng)濟(jì)活動的積極性。隨著地方政府權(quán)限和職能范圍的擴大和地方政府利益的強化，刺激了他們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能動性，客觀上能為本地區(qū)乃至全國的市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展作出較大的貢獻(xiàn)。我國浙江和江蘇省政府在“地區(qū)本位”方面的一些做法值得借鑒（姜德波）。

四、打破非協(xié)調(diào)格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展

總體上說，云南地區(qū)目前發(fā)展所存在的非協(xié)調(diào)格局是由多重因素造成的。結(jié)合上文對西方發(fā)達(dá)國家和我國部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史審視，我們發(fā)現(xiàn)，盡管在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人力資源背景等方面存在較多特點，但還是可以得出結(jié)論：當(dāng)?shù)卣腿嗣裢耆軌蜃龅街鸩綘I建良性的互動，共同創(chuàng)建更為發(fā)達(dá)、民主、法治的全面現(xiàn)代化的新云南，具體可從以下五個方面著手：

第一，設(shè)計“地區(qū)適度本位戰(zhàn)略”。(1)要積極爭取中央政策與法制支持。首先由本地政府勉力作出本地區(qū)具體的超前發(fā)展具體規(guī)劃，例如“云南特區(qū)建設(shè)”等類似的超常規(guī)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和社會的提法，并傾力向中央申請，爭取獲得后者直接提供大中型建設(shè)與發(fā)展項目方面的選擇性支持與相關(guān)法制保障，尤其要爭取鐵路、公路、航空交通工程建設(shè)與高等教育等方面中央級投資項目的批復(fù)。又如，可以將國有土地長期廉價租賃與內(nèi)外資本參與建設(shè)之間進(jìn)行掛鉤。類似的這些制度性創(chuàng)新，可以極大調(diào)動全國、全球金融資本參與云南地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，不過，與此同時，必須創(chuàng)設(shè)明確的超常性的法律制度加以專項呵護(hù)。(2)對云南省政府而言，要在全面協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)上，突出各地特色產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，同時打通各地間要素市場流通渠道，促進(jìn)本省質(zhì)優(yōu)價廉產(chǎn)品農(nóng)工商一體化與選擇性支柱；對假冒偽劣產(chǎn)品堅決予以長期有效的打擊。對外省及國際市場，由各級領(lǐng)導(dǎo)牽頭積極擴大本土產(chǎn)品品牌形象，提高產(chǎn)品附加值。

第二，樹立“當(dāng)?shù)匕傩毡疚弧庇^念，促進(jìn)政資分開和政企分開。首先，要促進(jìn)政資分開，將政府行政與國資運營分開，在本省內(nèi)率先實行國資人民所有權(quán)歸位試點；其次，促進(jìn)政企分開，變上級政府任命國企官員為企業(yè)職工或股東大會自主選舉，促進(jìn)那些能夠勝任市場化運作資產(chǎn)的新型領(lǐng)導(dǎo)的啟用，并加強股代會、職代會、監(jiān)事會的設(shè)立與監(jiān)督，真正推動全省企業(yè)改制走向深入，保證全省人民提高總體收入水平、降低貧富差距，保證城鄉(xiāng)干群都具有發(fā)現(xiàn)、挖掘各種致富的平等機會。

第三，趁著 “新農(nóng)村運動”春風(fēng)，大力促進(jìn)農(nóng)村行為契約化。當(dāng)?shù)啬成a(chǎn)小組A與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)B之間發(fā)生了一樁土地合同糾紛，該企業(yè)實為國企并由個人承包。A小組村民一百多戶共同承包當(dāng)?shù)氐囊磺Ф喈€土地并種植了杉木，承包期為30年。7年后杉木成林，市政府有關(guān)部門出面將這塊地收回，并重新劃了地界，再將其租給了B企業(yè)經(jīng)營。A組村民非常委曲，同B企業(yè)打起官司，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，并由中間人出面，答應(yīng)將這塊土地繼續(xù)租給A小組，但前提是必須由村民為B企業(yè)歸還百萬元的銀行貸款。故事背景是，B企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由某政府官員直接提拔。類似的例子并不少見，其共同特征是：平等民事主體之間的土地租賃合同，卻因政府少數(shù)官員權(quán)力濫用而歸于失效，這類契約關(guān)系的非契約化處理問題，必須依靠當(dāng)?shù)匦姓賳T行為法制化進(jìn)程的加快，以及從制度上保障群眾行使有效監(jiān)督，才能加以規(guī)避。

第四，加強對特色農(nóng)業(yè)反哺，實現(xiàn)向特色農(nóng)產(chǎn)品深加工為先導(dǎo)的工業(yè)化道路轉(zhuǎn)型。要推動各地優(yōu)勢企業(yè)對特色農(nóng)業(yè)的反哺與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營（如煙草、藥材、經(jīng)濟(jì)林木、水果等特色農(nóng)產(chǎn)品的種植與深加工），真正促進(jìn)“三農(nóng)”的共同富裕——建設(shè)可持續(xù)的農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)向，是許多國家和地區(qū)走向現(xiàn)代化和富裕道路的成功經(jīng)驗(楊俊一)。在該導(dǎo)向基礎(chǔ)上，省政府可以用專項資金配給、股份合作、利益均沾等方式甚至可以用政績考核方式加以引導(dǎo)，同時可由省市政府牽頭，大力興辦各種國內(nèi)國際性的商務(wù)活動，以此推廣交流相關(guān)特色產(chǎn)品或研究開發(fā)成果，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化的成功轉(zhuǎn)型。

第五，加大對中高層次人才的教育、培訓(xùn)與引進(jìn)。新世紀(jì)云南超常規(guī)發(fā)展的一個關(guān)鍵是人才。本省部分地區(qū)高薪吸引外地農(nóng)業(yè)博士的做法值得進(jìn)一步完善與推。(1)對高層次人才的選擇，不應(yīng)僅限于農(nóng)業(yè)方面高學(xué)位的，各種類型的尤其是高層次復(fù)合型的人才可能更有利于本地的研究與發(fā)展;(2)充分發(fā)揮本地各所大學(xué)的優(yōu)勢，可以促進(jìn)云南大學(xué)和云南農(nóng)業(yè)大學(xué)等高等學(xué)府生物制藥研究、生命科學(xué)研究、林木瓜果研究，并努力同本地特色農(nóng)業(yè)、制藥、制煙與戒煙藥物研究、相關(guān)產(chǎn)品專利申請及市場開拓緊密結(jié)合，走產(chǎn)、學(xué)、研一體化之路。(3)該省目前最迫切需要的是，大批中高等實用技術(shù)培訓(xùn)與研究人員，應(yīng)當(dāng)加強這方面的教育與培訓(xùn)，盡快提高本地總體實用經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，營建經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

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