完善農村土地制度的經濟分析

[摘要] 由于土地權能分散、主體多元，導致農民土地流轉受阻、農地征用利益流失，限制了土地財產價值的充分實現。合理界定國家、集體、農戶之間的權利義務關系，解除土地權利之間的不當約束，促進土地使用的靈活性，公正性是完善農村土地制度的必然選擇。

[關鍵詞] 農地制度 權利配置 改革建議

一、農村土地集體所有權的特征及其制約影響

我國農村土地實行勞動群眾集體所有制。集體所有的土地由鄉（鎮）村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。國家為公共利益的需要可以依法實行征收，本集體成員可以依法承包經營三十年，并可以依法流轉土地。我國農村土地集體所有的特征是:集體土地所有權受制于國家所有權并制約農民土地承包權;農民作為集體組織的成員可以平等地擁有對集體土地的使用權，使用權與成員權利具有同一性;集體所有是“共同共有”，除承包使用權按份分割之外，其他土地權利沒有明確界定屬于個體的權益，存在模糊性;鄉(鎮）村干部代理集體掌握土地的發包和處理集體土地被征用事宜，存在代理的風險性。

土地集體所有的這些特性使集體所有權的有效實現受到約束：第一，國家全民所有權制約集體土地所有權，限制農村土地進入一級市場，集體并不能憑借土地所有權獲得相應的市場地位;第二，集體土地所有權制約農民土地承包權。“共同共有”的權利配制模糊、管理制度滯后，使農民不愿以個體的代價為集體權益的監督付出成本，集體所有權主體名存虛置，削弱了對代理人的約束。加上集體主義意識作用，導致集體所有權的權利膨脹。一些代理人在土地發包、土地被征用轉讓過程中，往往假借集體損害農民利益;第三，在土地集體所有制度框架下，農民身處集體之中擁有土地承包權，如要退出，又不能轉移承包權，則 “人走權失”， 集體成員權利不能得到有效保障。

二、農民土地承包權的有限性及其對農村發展的制約

農村土地以承包的形式劃歸農民使用。土地承包經營權的特點是:由國家土地所有權間接派生和農民集體土地所有權直接派生，最終處分權屬于國家;具有不完全的占有、使用、收益和處分權能;需要依照承包經營合同的規定履行義務;主體多元、權利分散，所有權、承包權和經營權三權可以分屬集體、承包者、經營者;兼備債權與物權性質，權利性質模糊。

土地承包經營權的不完整性與模糊性，制約了土地財產價值的充分實現，增加了主體關系的摩擦。第一，農村土地的處置涉及國家、集體、個體承包戶、承包權流轉對象等多方利益，在多方利益的搏弈中，各種關系互相制約，尤其是國家、集體、個體之間的權力不平等導致國家、集體對農民個體利益的侵害。第二，土地承包權使用范圍僅限于從事農業生產。如果轉為收益較高的非農用地則要經由政府審批轉為國家所有土地后，再由國家出讓，農民土地發展權受到制約。第三，除了“四荒”土地，其他承包土地不得抵押，使承包的耕地、自留地、自留山等土地價值不能得到充分實現，農地的發展再次受到限制。第五，土地承包權在社區外流轉要經社區三分之二人員通過，限制了土地的區域流轉，制約了土地資源的市場配置。

三、土地征用的非公平性與農民利益流失

一方面，我國實施國家強制征用土地制度，但對于土地征用用途、程序缺乏約束。而農民除了土地的農業性使用權以外，沒有參與土地征用的處分權，使國家征地更加自由。另一方面，我國依舊保留城鄉二元結構的土地制度，形成農地轉為非農用地之間的巨額差價。權力的強大糾結利益的誘惑，導致公權大于私權，公權侵犯私權。在我國，代理國家掌握土地權利的地方政府通過廉價的土地征用與高額的土地轉讓獲得了巨額收入，“以地聚財”、“吃地皮”也成為政府的主要經濟來源，相比之下，大批的農民因失地陷入貧困。現行土地征用制度對農民明顯的不公嚴重危及了農民權益，專家測算，自改革以來通過從農民那里低價征地后再高價出售，業已從農民那里拿走了20000個億。

四、農村土地制度的幾點建議

1.明確土地承包權的物權權利

農地分配中集體成員“共同共有”的模糊制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的“排他性”極其弱小。明確集體土地制度框架下農民土地的物權權利，使農戶合理享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，可依法排除他人對其行使物權的干涉，進而保護農民的土地財產不被侵害。實現物權權利，其權利和相關責任要在法律法規中給予明確的說明，在權利擁有者對他們的土地什么能做、什么不能做的問題上，要有確定規范，要保證某一特定類型的權利在使用選擇和交易方面有適當的靈活性。

2.推進農地使用權流轉

(1)賦予承包權在一定承包期內的抵押權。允許抵押將能使農民更充分地實現與土地權利相聯的潛在經濟機會，也會促進農村土地與城市土地有更加同等的權利。吉林省梨樹縣榆樹臺鎮閆家村九組的農民在實際生產中已經開始了這一嘗試，他們用“土地經營權”承擔借款或擔保責任加入資金互助合作社，使土地作為資本的功能得到有效地發揮。(2)加強市場要素建設，建立土地市場服務中介機構，促進土地區域流轉。(3)建立健全信貸制度和社會保障制度。土地使用權流轉將帶來產業結構和就業結構變化，需要金融機構為農民從事規模經營或其他產業提供及時、充足的資金的支持，同時還要求抓緊建立農村社會保障制度，使不掌握土地的農民有可靠的生活來源，為土地市場的發育創造良好的經濟和社會環境。

3.改革現行的征地制度

(1)對征地進行合理限制。要借鑒國際經驗界定政府征用土地的權力適用范圍，明確“公共利益”的用地目的；要以法律的形式確認農民在征地關系中的權益，讓私人權利參與彌補政府自律的不足。對征用不公正的監察也應建立一種機制，保障土地征用后出現問題能有解決的渠道。(2)要在一定范圍內給予集體土地直接進入土地一級市場的權利。(3)確保補償充分，過程公平、公開，增進補償的公平性。盡管國家不斷強調補償公正，但在操作上地方還帶有很大的隨意性。地方政府常常以國家重點建設名義壓低征地價格，侵害農民利益。因此，保障合理制度落實十分重要。(4)改進征地補償的形式，可以因地制宜采用多樣化選擇，比如，貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等。

參考文獻:

中華人民共和國土地管理法:第二條、第八條、第九條、第十條，1998年

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