淺析行政壟斷的法律規制

改革開放二十多年，我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制。但是這一體制尚不完善，舊的計劃經濟體制的殘余與市場經濟規則出現了激烈的沖突，行政權力遲遲不愿退出經濟領域，在制度供給不足的條件下，行政權干預經濟并異化為行政壟斷的現象也就無法避免。由于行政壟斷與市場經濟的“主體平等、競爭自由”的原則相背離，阻礙了我國社會主義市場經濟的健康發展，同時具有深刻的政治危害性，因此，規制行政壟斷的呼聲越來越高。全面深入地認識具有中國特色的行政壟斷，找出符合中國國情的規制方法，對于完善社會主義市場經濟體制、維護社會安定團結具有重要的意義。

一、行政壟斷的定義及特點

1.行政壟斷的類型

曼昆（N.Gregory Mankiw）將市場壟斷分為三種類型：市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。 其中市場壟斷和自然壟斷都是經濟壟斷的形式，是市場競爭發展到一定程度后異化的結果。而行政壟斷則是從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制漸進轉型的產物。

目前在我國普遍存在的行政壟斷可大體分為地區壟斷和行業壟斷兩類 ，或者進一步細分為地區封鎖、部門壟斷、強制交易與強制聯合限制競爭等 。從行政壟斷的多種表現形式我們可以知道，行政壟斷并非基于市場主體自身的經濟行為，而是以行政權的濫用為核心，其他公權力綜合運用、影響的產物 。那么，以此認識為出發點，我們可以把行政壟斷定義為：行政主體包括地方政府機關和國家行業經濟管理部門利用行政權力和行政行為，在其他公共權力綜合運用的影響下，排除、限制或干涉市場主體的合法競爭，破壞社會主義市場經濟秩序的行為。

2.行政壟斷的定義及特點

行政壟斷是一種在行為主體、行為方式、行為后果等許多方面不同于濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭等壟斷形式的限制競爭行為。其特點決定了對行政壟斷必須采取不同于其他壟斷形式的規制方法。行政壟斷的具體特點表現在以下幾個方面：

(1)行政壟斷主體地位的特殊性。由于行政壟斷的主體為政府和政府部門，其地位的特殊性表現在兩個方面：第一，非市場主體。從政治、經濟、法律角度看，行政壟斷主體是具有行政管理職能的、非營利性的公法人，與濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭等壟斷形式的主體（從事商品生產經營或提供勞務的私利經濟組織）是非同質主體。第二，周邊環境極其復雜。譬如：行政壟斷主體是非市場主體但又不能超脫市場；行政壟斷主體具有獨立性又與其他行政機關聯系密切；行政壟斷主體與其公務員利益指向的二元性等。

(2)行政壟斷具有強制性和隱蔽性。由于行政壟斷主體是一個公共權力機關，為了維護社會利益，法律賦予了行政機關的行政行為具有強制執行效力，行政相對人必須服從。其隱蔽性表現在：主要是通過制訂具有強制力的行業規章、地方性規章、命令、決定等方式限制市場競爭行為；所保護的利益中有群體利益（地方利益、行業利益）以及行政壟斷主體常常以管理和維護市場秩序為借口限制競爭等方面。

(3)行政壟斷的動機與目的呈現多樣性。行政壟斷的動機與目的除了謀取經濟利益，還有其他一些附帶的（有時是主要的）動機與目的。如行政機關控制企業的欲望；領導干部謀私；領導希望取得良好政績，以便將來能據此得以高升等等。

(4)行政壟斷具有政治危害性。濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭等壟斷形式妨礙了公平、自由市場經濟體系的形成，損害了其他經營者的利益，侵犯了消費者的權益。行政壟斷除了具有這些經濟方面的危害性外，還有一些特殊的危害性，即政治危害性。如行政壟斷阻礙了我國政治體制改革和經濟體制改革的進程；滋長了社會的腐敗現象和其他一些不正之風；產生了新的社會分配不公；破壞了社會主義法制的統一；腐蝕了人民的思想等等。因此，行政壟斷的危害比濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭等壟斷形式的危害性要大得多。

二、行政壟斷的成因

1.體制的缺陷

本質上講，行政壟斷就是行政集權在經濟領域的反映。長達兩千多年的封建社會的中央集權制度、建國后長達三十多年的計劃經濟制度，使我國的政治具有濃厚的行政干預經濟的傳統。在我國的改革進程中，經濟體制改革推進較快，而政治體制改革明顯滯后，至今許多關鍵性的問題沒能真正得到解決，例如政府職能轉變舉步維艱，行政權力遲遲不愿推出經濟領域，政企、政事、政資不分的狀況還比較嚴重，行政審批、行政收費沒有得到有效限制，政府機構仍然龐雜，部門職權界定不清等，促使行政權力管理經濟的狀況得到強化，權力與經濟交織，形成諸多弊端，行政壟斷便是其中之典型。我國雖然也進行了行政機構改革，但改革不徹底。行政壟斷的主體受各種利益的驅動，想方設法要保存或擴大手中的權利。在缺少有效制約的環境下，改革始終在“精減——膨脹——再精減——再膨脹”的怪圈中循環。政府機構多了，濫用行政權力謀取部門、小集團和個人利益的現象也就多了。另外，由于政府職權的重新界定不明確，部門間的權力邊界模糊，給行政權的濫用與超越留下了可乘之機。政企不分、官商不分，行政權力與經濟力量之間存在著千絲萬縷的聯系。

體制的缺陷還包括現行的中央與地方“分灶吃飯”的財稅體制。該體制一方面在制度層面上承認了相對獨立的地方利益和部門利益，從而刺激了地方政府的利益需求，因而通過各種手段增加財源。另一方面，“在現在的分稅制中，中央財政集中過多，省里財政基本滿意，地級財政過得去，縣級財政很困難，鄉級財政基本上依靠向農民收費度日；中央經常出臺增加工資政策，許多教育、衛生等公益事業又要由地方承擔費用，但是在財力的劃分上沒有以錢定事；中央和省級財政依靠稅收，地級以下財政依靠收費維持，使得農民和企業交了稅以后，還要承擔很多收費，從而抑制了投資和企業的擴大，中小企業很難存活，就業問題日益突出。” 于是，政府受主動和被動的利益驅動，幫助企業搶市場，搞市場封鎖和地方保護。

2.法制的欠缺

在社會主義法制尚不完善的大環境下，反行政壟斷的效果不盡如人意。盡管近年來反壟斷尤其是反行政壟斷取得了成績，但是現行反壟斷立法狀況和執法狀況依然存在諸多問題，概括如下:(1)反壟斷立法形式散亂，沒有形成一個專門和完整的法律體系，主要以條例、法規、規章等形式出現，在實踐上難以得到普遍地遵守。(2)反壟斷立法內容存在疏漏，對一些壟斷行為沒有規定或者規定不健全。(3)法律責任設置不科學、不完善，對行政壟斷行為制裁力量尤顯薄弱。(4)現行反壟斷法的主要機構是工商行政管理部門，由于隸屬于政府，處于政府控制之下，獨立性和權威性不夠，難以有效執法。

三、行政壟斷的法律規制

我國的行政壟斷是經濟漸進轉型的結果，是通過國家法律、行政法規和規定的形式取得壟斷權力的，其本質屬性是法定壟斷（Statutory Monopoly） ，因此法律應是行政壟斷規制的主要手段。根據我國的現實情況，至少應從以下三個方面規制行政壟斷：

1.建立健全比較完善的行政程序法，從法律上規范政府職能，保證行政監管行為的公正合理

1989年以來，我國陸續出臺了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等重要法律法規，行政機關的行為因此受到司法審查，但從規范行政程序尤其是規制行政壟斷方面來看，這些法律尚有不足，主要表現在：缺乏明確的憲法規定；缺乏統一的行政程序立法，諸如行政許可、行政強制（執行）、行政征收（稅費）、行政調查和檢查、行政確認等行政行為還沒有納入行政程序立法；行政程序立法由行政機關制定，結果往往權利義務不對等，擴大了行政機關的權利，增加了相對人的義務；行政程序的參與性弱，透明度低；責任制度不健全，缺乏行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規定，違反法定程序竟不會影響行政行為的效力等 。

行政程序法之所以與行政壟斷規制有著較為密切的關系，主要是由行政壟斷的成因和行政程序法的功能決定的；行政壟斷的產生與行政程序法不健全、不完善存在高度相關性。這大致可分為兩種情況：第一，制約行政權力行使的程序規范的缺失導致行政壟斷；第二，行政主體違反法定程序而導致行政壟斷，這是因為程序性規則不具體不完善，難以對行政權力產生有效的約束。因此，只有制定和完善行政程序法才有可能事前對行政壟斷進行規制。

2.建立健全現代企業制度的相關法律，重點是推進產權制度改革，依法確立行政權的非經濟化規則

完善的競爭機制是市場優化資源配置賴以實現的前提，產權主體的社會化是建立社會主義市場經濟體制的基礎條件。我國產權制度改革的目標就是為了從根本上解決計劃經濟體制下高度集中和單一的產權體制，培育產權多元化的競爭性市場，使企業真正成為公平競爭的市場主體，最終建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。顯然，改革指向“政企不分”為表象的行政壟斷。我們這里所界定的“政企不分”，是把行政權經濟化，使得行政權帶有濃厚的經濟色彩的行為。所以，建立現代產權制度是行政壟斷規制的重要手段，是確立行政權非經濟化，確立行政權是非盈利性權力的有效方法，它能夠“割斷部門、行業和地方的機構、人員膨脹與行政化壟斷得以強化之間存在著的互為因果的內在聯系” 。從這個意義上來說，產權制度改革的相關法律法規如投資法、公司法等也是行政壟斷法律規制體系的重要組成部分，是事中規制行政壟斷不可缺少的環節。

3.盡快制定專門的反壟斷法

關于反壟斷法是否應該對行政壟斷行為進行規制是存在爭議的，反對的理由主要基于經濟壟斷與行政壟斷存在本質區別、不符合法律理論等。但大部分學者都認為鑒于中國壟斷現象的特殊性，對行政壟斷的規制不僅應該納入反壟斷法的調整范圍而且應成為反壟斷法的重點規制對象。著名經濟法學者孔祥俊曾特別指出：反壟斷法歸根到底是制止具有限制競爭后果的壟斷行為的法律，哪些行為應當納入反壟斷法的調整，不取決于行為主體是誰，而取決于行為的性質和后果；反壟斷法對行政壟斷能否起到應有的遏止作用，完全取決于立法者的立法態度，如果立法者賦予執法機關足夠的制止行政壟斷行為的執法權力，規定行政壟斷行為的嚴厲的法律以及行之有效的執法途徑，完全可以發揮其顯著的作用。

四、結束語

從世界范圍來看，行政壟斷已經成為漸進轉型經濟中最嚴重的腐敗形式之一，要完善我國的社會主義市場經濟體制，就必須堅決清除行政壟斷行為。行政壟斷的規制因此必然是建立社會主義市場經濟體制的內在要求，是實現依法治國方略的客觀需要。同時，行政壟斷的規制也是我國加入世界貿易組織（WTO）后應履行的義務。我國完善社會主義市場經濟體制的進程，同時必然是完善社會主義政治體制，實現民主法治的進程。但這些社會政治經濟制度與規則的普遍確立與有效運作，離不開相應法律制度的確認與配合，公正而完備的立法才能使社會宏觀調控盡力減少因理性有限性與信息不完全所導致的無效性。這是社會走向現代化過程中的客觀必然要求。

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