新農村建設中的國有資產管理問題及對策

[摘要] 建設社會主義新農村是我國“十一五”時期的戰略重點和主要任務。搞好新農村建設，必須要解決好農村鄉鎮國有資產管理問題。由于鄉鎮處于國家政府層級的末端，其國有資產在管理上存在諸多困難和問題。本文具體分析了鄉鎮經營性、行政事業性及資源性國有資產在管理上存在的問題，并針對性提出建立鄉鎮國有資產管理委員會、鄉鎮行政事業性國有資產監督與審計相分離及多種渠道實現土地租金顯化等措施，以加強鄉鎮國有資產的管理，發揮國有資產最大效益，建設好社會主義新農村。

[關鍵詞] 新農村建設 國有資產管理 地租顯化

黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》更是將新農村建設列為我國“十一五”時期的戰略重點和主要任務。建設社會主義新農村，必須要解決好農村鄉鎮國有資產管理問題。鄉鎮的國有資產包括:經營性國有資產，指國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及其權益;行政事業性國有資產，指由行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和;資源性國有資產，指在人們現有的知識、科技水平條件下，對某種資源的開發，能帶來一定經濟價值的國有資源，主要包括國家擁有的土地、森林、礦藏、河流等資源。

2003年4月，根據十六大確定的國有資產管理體制改革的方向和基本原則，國務院國有資產監督管理委員會掛牌運作；同年5月，《企業國有資產監督管理暫行條例》頒布實施。新的國有資產管理體制，首先強調國家統一所有，集中體現在兩點，一是國家在必要時有權統一配置國有資產，依法調整出資關系；二是由國家統一制定關于國有資產管理、運營、監督的法律法規。其次，在制度安排上，由中央和地方分級行使出資人職責。嚴格界定中央和地方國有資產管轄范圍，由中央政府和地方政府分別代表國家對所轄國有資產行使具體的出資人職責。再次，在具體操作上，委托專門機構管理經營。中央政府和省、市（地）兩級政府設立專門的國有資產監督管理機構，統一管理國有資產，集中行使出資人職責，從而實現權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。國資監管機構嚴格區別于一般的政府行政部門，只在產權關系的基礎上履行出資人職責，不行使政府的社會公共事務管理職能。

但在當前新農村建設中，由于鄉鎮處于國家政府層級的末端，其國有資產在管理上存在諸多困難和問題，在一定程度上影響了國家新農村建設的步伐，必須加以有效解決。

一、鄉鎮國有資產管理存在的問題

1.經營性國有資產管理中，存在產權不清、改制操作不規范、監管不力等問題

鄉鎮的經營性國有資產，主要表現為全民企業及鄉鎮集體企業中的國有經濟部分。在管理中，各地的做法有所不同。有的地方明確鄉鎮財政管理所、鄉鎮合作經濟經營管理站、鄉鎮企業管理服務站共同負責；有的主要由鄉鎮企業管理服務站負責；也有的地方成立了鄉鎮公有資產管理委員會，由該委員會負責鄉鎮國有經濟及集體經濟的管理。雖然這一塊國有資產的管理和監督較以前已有所改觀，但在實踐中仍存在很多問題：

(1)資產權屬不明晰，造成管理上的困難和國有資產流失。根據《關于清產核資中全民所有制企業資產清查登記有關問題的暫行規定》、《國家國有資產管理局關于用國有資產開辦的集體企業或經營單位產權歸屬問題的通知》等相關文件的規定:①全民所有制企業的各項資產，包括國家直接投入和核準留用利潤形成的積累及其它權益均屬國有資產;②集體企業依據國家規定享受稅前還貸形成的資產，其中屬于國家稅收應收未收稅款部分，依據國家規定享受減免稅形成的資產，其中列為“國家扶持基金”等投資性的減免稅部分，界定為國家國有資產;③供銷、手工業、信用等合作社中由國家撥入的資本金（含資金或者實物）界定為國有資產;④集體的合作社改組為股份制企業時，國有土地折價部分形成的國家股份或其他所有者權益，界定為國家資產;⑤國家對集體企業的投資及其收益形成的所有者權益，其產權歸國家所有。

但在實踐中，有些鄉鎮企業由于成立較早，原始單據已按規定銷毀或其它原因等不復存在，初始投資無案可查，企業在運作中辦了停、停了辦，造成企業產權界定困難。還有一些是鄉鎮及部門領導由于主觀上擔心確定為國有資產將來會被國家或上級政府收繳，以至于個別鄉鎮把國有資產武斷地作為集體資產或個人資產，造成國有資產的流失。

(2)鄉鎮企業改制操作不規范，國有資產流失嚴重。在新農村建設過程中，有的地方在鄉鎮企業改制中操作不規范，利用改制之機，將國有資產低價折股、低價出售、無償分給個人或將國有資產變為集體財產，造成國有資產的流失。具體表現為:將鄉鎮企業國有資產以低于政策允許或市場合理價格折股轉讓給個人或小團體，甚至將部分國有資產不折股白送;將效益較好的鄉鎮企業中的國有資產隨意折成“法人股”甚至“內部職工股”;在改制前將企業國有資產無償調出、借出、甚至為私人做擔保，轉給個人，改制后，這部分資產卻無據可查，無人負責;無償劃轉和無償占用國有資產，把國有資產變為集體資產，變為個人資產。

(3)股份制企業和合作制企業中，監管力度不到位。在鄉鎮股份制企業和合作制企業中，監督、管理滯后現象比較普遍。對損害國有股權益行為監督制止不力，造成國有資產流失。主要表現為:個人低價甚至無償占用資產和流動資金;私人投資不到位或者將所投資金抽走仍按原比例分紅;投入技術時高報價格，代購設備時轉手加價;控制進貨和銷售渠道，借“兩頭在外”，實行原材料高進，產品銷售低出，轉移利潤。

2.行政事業性國有資產管理中，存在缺乏評價標準、重購置輕管理、缺乏評估監管等問題

鄉鎮行政事業性單位國有資產來源多種多樣，有通過國家權力機關無償征用或劃撥形成的國有資產，有通過財政預算撥款形成的國有資產，有依托行政力量并提供社會服務而形成的國有資產，還有通過市場化積累而形成的國有資產。總體說來，行政事業性國有資產以財政預算撥款為主。鄉鎮這部分國有資產在分布上表現為高度分散，存在于各政府部門、社會機構及事業單位中。同時由于這部分資產大多數為房屋設施設備類固定資產，決定了其流動性較差，且由于條塊分割的影響，不同的占用行政事業性國有資產的機構或單位之間，無法進行資產的劃轉，也導致不同機構或單位之間人均占用額的差別較大。

由于不同地區的發展水平差異較大，鄉鎮經營性國有資產分布非常不均。而行政事業性國有資產則構成了鄉鎮共性特征更為明顯的國有資產部分。對于這部分鄉鎮國有資產的管理，存在的突出問題表現為以下幾個方面：

(1)對資產占用隨意，缺乏基本效用評價標準。由于鄉鎮事業性開支的撥款逐年增加及掌握權力的部門和單位直接占用國有企業資產或國家資源，鄉鎮行政事業性國有資產在總額呈現增長趨勢。但對這部分國有資產，至今缺乏基本效用評價標準。結果各部門和單位都千方百計占用更多的資產，卻并不能相應地更好履行職能或向社會提供了更多更好的公共產品。

(2)固定資產重購置使用，輕管理維護，國有資產損失嚴重。鄉鎮行政事業性國有資產中固定資產占據了較大份額。固定資產的占有、使用、管理分散在鄉鎮行政事業部門，各部門在固定資產的購置上非常重視，但在使用中卻管理不到位。集中使用的固定資產由于責任不到人，管用不管修，或因經費困難等原因，長期不維修，加劇了損耗，過早地喪失使用價值；分散使用的固定資產，由于保管不善，損壞丟失無人追究；而有些電器設備等登記領用手續不完備，領用人長期占用或工作變動后也不移交，變成其私有財產。

在固定資產由非經營性資產轉為經營性資產，由于管理監管不到位，流失嚴重。一些單位利用自己的技術、設備、房屋等開辦各種形式的經濟實體，這些固定資產在轉移時未辦理相應的手續，在改變用途后，由于一般經濟實體不計提折舊，或有的單位將固定資產的租金、分成或承包費等作為福利費使用，還有由于經營不善，嚴重虧損等原因，固定資產轉移價值得不到應有的補償，價值損失嚴重。

(3)撤并鄉鎮過程中，對國有資產評估、監管沒有跟上，造成國有資產大量流失。在對撤并鄉鎮進行國有資產評估時，不按規定進行資產評估，或者任意壓低評估值，造成國有資產損失。有的只按賬面價值或者人為主觀判斷確定國有資產的價值量，對房屋、土地等大宗不動產按原價計值，沒有計算其增值部分；有的則對評估進行行政干預，規定評估值上限，或壓低評估值，使評估成為流失的合法形式；有的隨意處置國有資產，對這塊資產的變賣不報國有資產管理部門審批，使本應上繳財政的國有資產收益流入了單位和部門手中；還有則借撤并之機將國有資產低價出售、廉價出租或無償劃撥，從中牟取私利。

3.資源性國有資產管理中存在的問題突出表現在土地資產管理中

鄉鎮的資源性國有資產，主要為鄉鎮的土地資產。在我國，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，農村集體土地分為農業用地和非農建設用地兩大類。改革開放以來，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產價值得到體現，逐步適應城鄉建設、企業改革、經濟結構調整的需要。但鄉鎮的土地資產在管理上仍存在很多問題，具體如下：

(1)經營性用地很大部分被鄉鎮集體企業無償使用，鄉鎮土地資產市場配置比例不高。非農建設用地中的經營性用地很大一部分無償地為鄉鎮集體企業使用，這構成了農村土地制度的一個根本性缺陷。另一部分土地使用權或作為聯營的條件給聯營企業使用或作價入股給合作、合資企業或出租給個體私營企業使用。這部分土地使用權雖是有償的，但很不規范。鄉鎮土地資產通過市場配置的比例不高，市場配置土地資源的基礎性作用還未得到充分發揮，招標拍賣出讓面較小，協議出讓透明度較低。部分鄉鎮政府超越范圍劃撥供地行為時有發生。而另一方面，劃撥土地又大量非法入市，進行隱形交易。

(2)鄉鎮政府隨意減免地價現象普遍，土地征用過程中對農民補償偏低。鄉鎮政府在招商引資過程中隨意減免地價現象普遍，使得大量應由國家取得的土地收益流失到少數單位和個人手中。不僅嚴重影響了對土地的保護和合理開發利用，而且使鄉鎮政府成為各方競相尋租的對象。由于城鎮建設及興辦企業，鄉鎮需要從農民手中征用土地。在征用過程中，給予農民的補償往往遠低于市場價值，導致土地資產的收益被從農民手中剝奪到鄉鎮政府或單位和個人手中。

(3)鄉鎮土地管理機構執法力度不足。鄉鎮的土地管理機構大多是與別的部門合并為服務所、服務站等服務性機構，有的不具有土地執法主體資格，影響了土地執法的力度。破壞耕地、土地資產流失等土地違法現象時有發生而無力問津，國土資源管理政策、法規得不到貫徹落實。

二、加強鄉鎮國有資產管理的若干對策

1．建立鄉鎮國有資產管理委員會，構建有效經營性國有資產管理體制

鄉鎮經營性國有資產出現的諸多問題，在很大程度上都可以歸咎為其缺乏一個行之有效的管理體系。由于鄉鎮經營性國有資產處在委托代理鏈條的最末端，加之現實中鄉鎮企業中國有產權界定的復雜性，造成對鄉鎮經營性國有資產的管理、監督、運營變得非常薄弱，資產低效、流失現象嚴重。因此，必須結合鄉鎮的實際，構建起切實有效的經營性國有資產管理體制。

要對鄉鎮經營性國有資產進行有效管理與監督，需要在鄉鎮政府的層級上設立專門的國有資產管理委員會，作為鄉鎮國有資產管理的最高領導決策機構，負責制定本區域加強鄉鎮國有資產管理的辦法、措施、發展規劃，討論和決定國有資產管理的重大事項。鄉鎮政府設立國有資產管理辦公室，作為鄉鎮資產管理委員會的常設辦事機構，配備專職管理人員，負責對國有資產實行監督、管理，對鄉鎮單位、企業進行引導，防止國有資產的流失，并完成上級資產管理部門下達的各項任務。資產專管員對企業的資產變動情況實行及時反饋，使各職能機構和鄉鎮黨政領導能及時了解與掌握鄉鎮國有資產的運作情況。

鄉鎮國有資產管理委員會及國有資產管理辦公室對經營性國有資產的管理，要實行分類管理的原則，即對于一般加工企業及商貿流通企業，設定利潤最大化和資產增值目標，對于生產基礎性產品或壟斷性商品的企業設定的目標要經濟效益和社會效益并重，而對公益性、福利性行業的國有資產設定的目標應以社會效益為主。同時，還要建立起一套完善的評價委托人和代理人業績的國有資產考核指標體系，包括國有資產保值增值指標體系、考核辦法、考核標準，以及企業績效評價體系，據此定期對委托人和代理人履行職責的情況進行考核。

2.監督與審計相分離，加強鄉鎮行政事業性國有資產管理體制建設

與經營性國有資產集中性較強的特點相比較，行政事業性國有資產高度分散。由于行政事業部門的國有資產是由國家財政撥款購置和無償調入的，財政部門、國有資產管理部門對撥款的使用和資產的利用效率又缺乏有效的監督和考核，導致部分資產長期閑置，甚至浪費流失。這也決定了行政事業性國有資產管理體制不可能照搬經營性國有資產的模式。

鄉鎮行政事業性國有資產管理體制，要著重強化其監督與審計職能，監督職能與審計職能要相對分離。要由行政事業性國有資產機構行使監督職能，獨立的審計部門行使審計職能。行政事業性國有資產管理體制，必須進行“政資分離、政管分離”的改革，實現監督行政化與管理專業化的有機結合。這里之所以強調行政事業性國有資產管理的監督與審計分離，是為了真正實現鄉鎮行政事業性國有資產管理的專業化與公開化，提高鄉鎮行政事業性國有資產的使用效用，減少資產重復配置、重使用輕維護的現象。

在鄉鎮行政事業性國有資產管理中，還要引入并實施對行政機關、事業單位財政撥款的預算績效評價體系。資產使用率不高以及行政事業性國有資產占用的不公平是行政事業性國有資產管理中存在的一個重要問題，不少行政事業部門存在著閑置資產，大大降低了國有資產的使用效率。引入預算績效評價體系后，可以科學地確定每一行政機關應購置哪些資產、資產的數額是多少、以什么樣的標準來配備資產等一系列問題，以合理配置行政機關的行政事業性國有資產，減少低效率占用資產、重復購置資產、資產損失嚴重等現象。

3.促進土地租金顯化，強化有效鄉鎮資源性國有資產管理體系

鄉鎮土地等資源性國有資產管理中出現的諸多問題都和土地租金沒有按市場價值顯化有直接關系。因此，要加強鄉鎮土地資產管理，必須實現土地租金的顯化，并在此基礎上進一步加強和完善相關制度措施。

(1)鄉鎮政府應通過招標、拍賣、掛牌等方式主要通過市場使土地租金顯化，規范土地交易行為。對于土地使用者和土地用途無特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標的經營性用地，應采用拍賣、掛牌或招標方式；對于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地，則應采用招標方式出讓。

(2)嚴格限定行政劃撥的公共建設用地的用途和比重，以減低稀缺土地的不經濟利用；對建設用地中用于公共建設的比重做出嚴格限定；清理以公共利益目的為名實際上是進行營利性目的的劃撥用地。

(3)要在土地征用過程中切實保障農民的權益。要嚴格限定集體經濟組織與各級政府以行政權侵犯農民的土地產權的行為；建立有效、準確、可行的針對農民土地權利的登記體系，確保被征地的賠償足額到達失地農民手中；采取讓農民集體受益的靈活辦法，如給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配，或通過舊村改造，增大農民宅基地面積，讓農民獲得房租收入等。

(4)整合鄉鎮土地管理體制，以縣為單位實行綜合設置，建立跨鄉鎮的國土資源中心所，作為縣國土資源管理部門的派出機構，依法負責本區域的國土資源管理和監察工作。綜合設置的鄉鎮國土資源中心所按管轄區域面積、人口、經濟發展狀況等因素分類定編。這樣可以有效改變過去鄉鎮土地資源管理工作軟弱渙散的局面，為認真執法、公開執法、履行職責、搞好服務提供保障。

總之，在新農村建設中，通過建立鄉鎮國有資產管理委員會、鄉鎮行政事業性國有資產監督與審計相分離及多種渠道實現土地租金顯化等措施，著力解決鄉鎮國有資產管理中存在的問題，有益于更好地發揮國有資產效益，從而更好地建設社會主義新農村。

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