關于國有資產流失問題及其防范的思考

[摘要] 20多年的國企改革，取得了巨大成就，但值得反思的問題也很多，當前最突出的問題是國有資產的流失問題。本文通過對國企改革中國有資產流失現象的分析，揭示了國有資產流失的根源，進而給出了部分防范國有資產流失的建議。

[關鍵詞] 國有企業 國企改革 國有資產流失

在黨的十六大和十六屆三中全會方針指引下，國有企業改制重組、產權轉讓實現投資主體多元化的改革舉措，不但成為當前國有企業改革的核心內容，也是實現國有資本有進有退、促進國有資產合理流動的重要手段。但是，國有企業管理體制發生變革的時期往往是國有資產流失的高發期。在國有企業改制重組、產權變更，建立健全國資監管體系，規范國有資產合理流動的過程中，如何有效防范國有資產流失？對這個問題筆者有如下思考:

一、國有企業資產流失現狀分析

據財政部公布的國有資產統計數據，截止到2002年底，國有資產總額達到18.02萬億元，凈值達到了118299.2億元(其中經營性國有資產為76937.8億元，占65%，非經營性國有資產41361.4億元，占35%）。關于國有資產流失的規模尚缺乏準確數字，早期有學者估計每天流失在1億元～3億元，即每年300億元～1000億元，但從近幾年出現的上市公司控股股東掏空公司資產的事件頻繁發生，大量的國有資產在這一過程中成為私人所有的資產現象來看，這一估計還有所低估。

1.自發的非正式私有化導致國有資產流失

所謂“自發的非正式私有化”指的是這樣一個過程，即未經許可將國有資產從國家或集體手中轉移成正式的或事實上的私人所有。關于中國國有企業改革早期的這種自發私有化進程，錢穎一做過較為詳細而深入的分析——他認為這一過程經常發生在實行承包制之后或實行企業組織轉型的過程之間，大致有兩個渠道：一是在產權轉型之間或之后，如在成立合資公司時，不對中方合伙人資產進行評估或低估資產現值，或通過利用企業破產，把低價清算后的國有資產轉移到私人手中等等；二是在國企改革政策機制變化交替之際實行控制權轉移，如承包制下，經理人員常常會挪用折舊基金和過度借貸，通過減少資產增值活動和犧牲企業未來實現經理職工當期所能享受到的福利。隨著中國經濟體制改革的推進，尤其是股份制改革與公司上市之后，這種自發私有化進程導致的國有資產流失早已不僅限于這兩種渠道，而呈現出多元化的愈演愈烈的態勢，如對上市公司而言，重組發行、增資配股、資產置換、關聯交易以及政府的行政干預等等渠道都已成為國有資產流失的可能渠道，而很多非上市的企業，現在往往在內部人的控制下，通過逃廢銀行債務、假轉制假破產等途徑來逃避償債義務，最終造成國有資產債務無主可尋，即國有資產流失。

2.企業內部控制薄弱導致國有資產流失

有些企業內部控制薄弱，有些甚至沒有建立內部控制制度，導致國有資產賬實不符，賬外資產，公款私存的現象。2003年1月7日，財政部發布了會計信息質量檢查公告。結果表明，被檢查企業的會計基礎工作不規范，企業內部控制薄弱，會計信息失真問題仍較嚴重。本次檢查結果表明，被檢查企業會計信息整體質量仍不高，企業的違規問題主要集中在隨意改變會計要素的確認標準和計量方法，人為操縱利潤，長期投資管理混亂，合并會計報表編制不規范等。利潤指標虛盈實虧，造成虛假分配，使國有資產流失。

3.決策失誤造成國有資產損失

違背經濟規律，利用行政命令，實施“快刀斬亂麻”式的改制和產權轉讓，不按程序決策，缺乏科學、系統的研究論證，造成失誤，導致國有資產流失。因為改制的進展多少關系到相關部門及其領導的“政績”，有的企業或部門，為了應付上級檢查，片面求快，利用行政方式來解決經濟問題，對待改制和產權轉讓工作，定時間、定指標，使職能部門疲于應付，造成企業改制操作粗糙簡單，在調查研究還不充分、論證還不系統的情況下，就草率決策，不嚴格執行決策程序或只是走過場式的履行各項責任和審批程序，造成決策失誤，致使國有資產嚴重流失。

二、國有企業資產流失的根源

從上文分析可知，國有資產流失好像成為了國有企業改革的伴生現象，或者說現在的國有企業不改革肯定是無法存活，進而死路一條了，但改革的推進卻并沒有從根本上解決問題，國有資產在改革中流失的風險倒有增大態勢。那么，國企改革的這種兩難困境原因何在呢？在我們看來，這種現象的形成主要是以下幾方面因素交織的一種必然:

1.國有企業所有者的缺位

國家授權經營是國有資產管理體制的一項重大改革措施，但授權經營在其具體實施中卻存在流于形式的問題，有的地方過分強調了對企業的授權與被授權企業的責任，忽視了授權方所應承擔的監督責任。由此造成事實上的國有企業投資主體所有者缺位，難以對國有資產行使有效的監督管理，甚至政府職能部門主管人員內外勾結，權錢交易，這主要體現在國有企業改制過程中。由于地方政府并不是國有資產的真正所有者，因此地方政府在國有企業改制時所關心的是如何通過改制卸掉包袱，而不是如何在改制時維護資產所有者利益。沒有實現“所有者到位”這一最基本要求，造成國有資產所有者缺位，這是國有資產發生經營性虧損，無人負責;國有資產流失，無“法”確定責任人的根本原因。

2.國有企業監督機構不健全

國有企業通過幾次大的體制改革，逐步推向市場，成為市場活動的主體，國有企業經營者手中擁有的經營權得到加強。但與此相對應的國有企業的經營管理體制改革進展卻十分緩慢。不少國有企業仍然實行的是廠長經理負責制，國有企業管理上的“老板”化是近年來國有企業改革過程中新出現的一種現象。這種現象的實質是國有企業的經營管理權私有化。這種現象出現暴露了我國對國有企業管理者監督不力的漏洞。

3.公司治理缺陷導致“內部人控制”問題

內部人控制作為一個經濟轉軌過程所固有的一種潛在可能現象，指的是經理人員事實上或依法掌握了控制權，使得他們的利益在公司戰略決策中得到了充分的體現，且經理人員常常是通過與工人的合謀而實現這一目的的。“內部人控制”的問題，實質上是指公司治理結構中“所有者缺位”和控制權與剩余索取權不匹配而產生的管理者群體侵占所有者利益的行為。從公司治理的角度看，“內部人控制”的結果必然是股東利益受損。

4.法制不健全是導致國有資產流失的重要原因

規范產權交易行為的法律法規及產權運營機制尚未建立，缺乏規范的產權交易中介和產權交易主體，產權交易行為不透明、不公開，國有資產的流動和重組沒有法律保障，使得國有資產在產權交易過程中發生流失。另外，在我們國家推行國有企業承包經營、租賃經營的同時，相應的法律規定沒有及時對承包、租賃國有企業的經營者資格、財產保證、經營行為做出相應的規定。國有資產委托經營的前提是產權明晰，所有者對經營者享有監督權和在法定條件下解除委托的權利。委托經營作為一種資產經營方式在我們國家已經實行了多年，然而至今為止我們國家尚沒有這方面的法律法規。

三、防范國有企業資產流失的對策建議

大量國有資產的流失，既損害了社會公平，也影響了國有企業改革的深入進行。如何規范企業改制以杜絕國有資產流失，是現階段國有企業改革的一項重要任務。防止國有企業資產流失，必須從以下幾方面同時著手才能有效地制止和減少國有企業資產的流失。

1.認真履行國資委的監管職能

國資委作為出資人代表，有責任、有義務保證出資人各項權利的充分行使和所有者權益的充分實現，實現國有資產保值增值，防止國有資產流失。建立監事會制度，向國有企業派出監事會，是黨中央和國務院從體制上機制上加強國有資產監管做出的一項重要決策。加強和改進國有企業監事會的工作，既是深化國有資產管理體制改革的需要，也是國資委履行好職責的需要。

2.強化立體監督制約機制

強化立體監督制約機制是防范資產流失、追究流失責任的重要手段。實施立體監督要從監督方式、監督主體、監督客體、監督環節和監督手段上，形成全方位、多角度、深層次的“立體式”監督格局，從利益和責任機制上強化監督效果。

3.規范產權交易行為， 加強企業內部控制建設

要規范產權交易行為，必須進行產權交易制度的創新。要防范企業改制的暗箱操作，降低資產流失的風險，必須用市場機制來完善企業改制重組和產權變更過程，以市場化為導向，加快資產評估事務所、會計事務所等中介機構的建設與規范。必須高度重視單位內部會計控制建設問題，外部審計與內部審計相結合，強化審計對國有企業管理者的約束作用。

4.努力控制“內部人控制現象”

加快國有企業的股份制改造，重塑現代公司治理結構，有力控制“內部人控制現象”。就目前而言，一是要探索與努力，通過規范“委托——代理”機制，處理好所有者與經營者的關系，實現出資人原始所有權、企業法人財產權和法人財產經營權的“三權分離”，改變“一肩多任”、“一把手說了算”導致“窮廟富方丈”、“窮廟富和尚”等內部人控制問題；二是以探索“黨管企業干部”的新形式為突破口，加快職業經理人市場的培育；三是以經營管理者薪酬制度改革為突破，健全激勵與約束機制，推進企業經營管理者職業化，調動經營管理者的積極性；四是政企分開，切實減輕國有企業的社會負擔。

5.建立健全法規制度體系

建立健全法規制度體系首先要重點解決好六個方面的問題:一是所有者缺位問題;二是產權界定問題;三是政出多門、多頭管理問題;四是政府職能和社會職能分離問題;五是所有權和經營權分離問題;六是完善規范改革的基本操作程序和原則。

參考文獻:

[1]青木昌彥錢穎一主編:《轉軌經濟中的公司治理》，中國經濟出版社，1995年

[2]張維迎:《企業理論與中國企業改革》，北京大學出版社，1999年

[3]張卓元路謠:“積極推進國有企業改革”，《財經論叢》，2003年第1期

[4]十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。