試論我國政府主導型物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設

[摘要] 物流園區(qū)作為特殊的產(chǎn)業(yè)集群，具有提高經(jīng)濟整體運行效率的功能，因此政府主導型物流園區(qū)的建設成為當前我國經(jīng)濟發(fā)展的一大熱點。而政府主導型的物流園區(qū)則由于存在“政府失靈”容易導致資源浪費、投資效益低下等現(xiàn)象。所以在我國物流園區(qū)的規(guī)劃、建設和運營過程中，應該充分認識到政府失靈，以及由此所導致的后果，并采取相應的措施。

[關鍵詞] 產(chǎn)業(yè)集群 物流園區(qū) 政府失靈

一、引言

產(chǎn)業(yè)集群（Industrial Clustering）現(xiàn)象由來已久，對全球經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，關于產(chǎn)業(yè)集群的定義，波特（Porter，1998）認為產(chǎn)業(yè)集群是指在某一特定區(qū)域中大量產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)，以及相關支撐機構在空間集聚，形成強勁、持續(xù)競爭優(yōu)勢的現(xiàn)象。在西方國家的經(jīng)濟體制下，產(chǎn)業(yè)集群是在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中逐漸形成的，如美國硅谷產(chǎn)業(yè)集群、西加洲葡萄酒產(chǎn)業(yè)集群等，這些產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)象產(chǎn)生了深遠的影響，成為發(fā)展中國家爭相仿效的經(jīng)濟發(fā)展模式。自由市場體制下的產(chǎn)業(yè)集群，歷時長，見效慢，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，再采用自由市場經(jīng)濟策略來發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，無疑是不可取的，因此現(xiàn)在大多數(shù)國家和地區(qū)都采用政府主導模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，以快速高效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應，提高企業(yè)和當?shù)亟?jīng)濟的整體運行效率。

市場主導型的產(chǎn)業(yè)集群由于市場機制的完善，往往可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而政府主導型的產(chǎn)業(yè)集群則由于存在“政府失靈”容易導致資源浪費、投資效益低下等現(xiàn)象。所謂“政府失靈”通常是指政府干預經(jīng)濟不當，未能有效克服市場失靈，卻阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，以致社會資源最優(yōu)配置難以實現(xiàn)。

政府主導型物流園區(qū)作為特殊的產(chǎn)業(yè)集群，具備提高經(jīng)濟整體運行效率的特效，一度成為各國爭相發(fā)展的熱點，然而作為政府規(guī)劃的產(chǎn)物，物流園區(qū)規(guī)模效應是否得到良好的發(fā)揮與政府失靈的行為息息相關，本文將結合我國物流園區(qū)建設的實際情況探討影響政府主導型物流園區(qū)的規(guī)模效應的政府失靈因素。

二、我國物流園區(qū)建設主要模式——政府主導型

物流產(chǎn)業(yè)作為一種特殊的產(chǎn)業(yè)，具備發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模效應的先天條件 ，能產(chǎn)生外部規(guī)模效應，因此很多發(fā)展中國家利用政府強大的主導力量大力發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域，我國自2000年以來建立了大量的物流園區(qū)，其中僅東部沿海經(jīng)濟區(qū)域的物流園區(qū)的數(shù)量達52個之多 (中國物流與采購聯(lián)合會， 2006年)。這些物流園區(qū)正是政府規(guī)劃和主導的產(chǎn)物，在短時期內就發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)集群的巨大效應，為物流企業(yè)和相關企業(yè)帶來了遠勝于集群以前的收益，同時也大大提高了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展效率。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的步速加快，雖然物流園區(qū)的建設越來越多，投資越來越大，所帶來的收益卻沒有同步上升，呈現(xiàn)出投資成本龐大、投資數(shù)量多、投資收益少的局面，如北京市馬駒橋鎮(zhèn)的華通物流園區(qū)在投入數(shù)億元資金之后，一直沒有真正發(fā)揮效益。出現(xiàn)這種局面的根本原因是物流園區(qū)規(guī)劃者沒有意識到政府主導型產(chǎn)業(yè)集群和市場主導型產(chǎn)業(yè)集群存在很大的差異，前者既有優(yōu)于后者的一面，同時也有劣于后者的一面，如果僅僅看到前者的優(yōu)勢，而對其劣勢視而不見，則對經(jīng)濟將會產(chǎn)生深遠的負面影響。在下文中，筆者將歸納出物流園區(qū)建設過程中各個階段容易出現(xiàn)的政府失靈現(xiàn)象，和這些現(xiàn)象所可能出現(xiàn)的后果，以及彌補這些政府失靈所應采取的措施。

通常來說，一個政府主導型物流園區(qū)的建設過程可以分為前期規(guī)劃階段、投資建設階段、招商引資階段、建成后運作階段四個階段，這四個階段的運作情況對發(fā)揮物流園區(qū)的規(guī)模效應都至關重要，同時在物流園區(qū)各階段建設中，政府所發(fā)揮的作用不一樣，各階段政府的作用是否恰到好處與物流園區(qū)所能發(fā)揮的規(guī)模效應息息相關。

1.前期規(guī)劃階段

在我國很多新興的物流園區(qū)之所以得以建立起來，都源于政府前期規(guī)劃，在2000年9月，深圳市就提出了我國第一份完整的物流規(guī)劃草案，至2006年底的這一段時間，可以說在中國掀起了物流規(guī)劃熱，各省市的相關部門相繼提出了物流規(guī)劃方案，這些規(guī)劃方案為各地的物流園區(qū)建設提供了綱領性的指導，同時政府失靈的問題在這一階段也容易出現(xiàn)，為物流園區(qū)以后各階段的建設埋下了隱患。政府作為一個有著自己利益需求的經(jīng)濟人，在規(guī)劃階段一方面存在著認識局限，容易做出錯誤的決策；另一方面，政府官員往往為了個人的政績而盲目做出貪大求功的決策，以求增加升遷機會和擴大自己的勢力范圍，物流園區(qū)作為投資大的項目，很容易成為政府官員政績工程的犧牲品，以至物流園區(qū)越建越多，越建越大。再一方面，在規(guī)劃時政府容易出現(xiàn)角色錯位，該干的不干，不該干的又干了，經(jīng)濟出現(xiàn)規(guī)劃過細現(xiàn)象，也不懂得依靠市場機制的作用，導致后來嚴重偏離實際需要。面對這些問題，政府應該在一開始規(guī)劃時就進行多方專家論證，并引入輿論監(jiān)督體制，使風險降到最低點，在規(guī)劃時嚴格考慮成本收益問題，減少盲目性。

據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會的調查統(tǒng)計表明，我國目前已建或將建的物流園區(qū)達200個，其中江蘇省就有園區(qū)28個，廣東省21個。而全日本僅有20多個大規(guī)模的園區(qū)，德國也僅有40個物流園區(qū)。我國物流園區(qū)的建設規(guī)模還非常大，其中建設面積在0.1～1平方公里之間的園區(qū)占47%，建設面積在1～2平方公里之間的占18%，合計65%。日本物流園區(qū)平均占地面積僅74公頃（不足1平方公里）。根據(jù)中國倉儲協(xié)會(2005)公布的統(tǒng)計數(shù)字顯示:與當前的“物流園區(qū)熱”和“物流中心熱”形成鮮明對比的是，我國物流中心平均空置率已達到60%！其實在其他條件不變的情況下，一個地區(qū)或國家的市場資源是一定的，物流園區(qū)的數(shù)量越多，規(guī)模越大，那么平均得到的市場資源也將越少，從而導致規(guī)模效益不是遞增而是遞減。我國很多地區(qū)所建設和規(guī)劃的物流園區(qū)盲目貪大求多，致使市場需求不足，物流建設供大于求，以至所建的物流園區(qū)效應得不到應有的發(fā)揮，因此必須減少不顧實際需要的處于政績等因素考慮而出臺的物流園區(qū)規(guī)劃。規(guī)劃者只有在充分了解市場的基礎上確定合理的商業(yè)模式，并進行嚴格的投資分析測算，才能制定合理的具體的投資回收及盈利計劃。

2.投資建設階段

在投資建設階段，政府主要的任務在于提供公共產(chǎn)品，如道路建設、市政建設、網(wǎng)絡建設等，在部分物流園區(qū)，政府的作用還在于建立起倉儲設備如倉庫和其他有形的建筑物，因此在這一階段必然需要政府的財政支出，由此產(chǎn)生了大量權力和租金，權力的壟斷與官本位結合，容易誘發(fā)企業(yè)和民間的尋租活動；另一方面由于物流園區(qū)建設投資巨大，往往有了漂亮的規(guī)劃，卻沒有足夠的資金投入，從而導致公共產(chǎn)品投資不足，致使物流園區(qū)發(fā)展動力不足，為了防止腐敗等投機行為和預防投資不足的情況出現(xiàn)，政府可以通過簽訂合同、授予經(jīng)營權、經(jīng)濟資助、法律保障等途徑，委托企業(yè)生產(chǎn)，政府只要下個定單就行。通常政府在不直接干預經(jīng)濟的前提下，以經(jīng)濟交易中第三方的角色來操作，會起到其支持和增進市場的作用，但要求政府在投資建設階段需要通過招投標方式和其他市場競爭方式進行公平公開的運作，以保證物流園區(qū)的建設能按規(guī)劃保質保量地完成。

3.招商引資階段

如何使投資盡快得到回報，同時能在最短的期限內產(chǎn)生規(guī)模效應，對政府來說，招商引資策略的制定猶顯重要。對于引進來的企業(yè)或投資者，必須綜合考慮各方面的因素，如投資者的實力、信用等，在這一階段，政府往往已完成或即將完成公共產(chǎn)品的建設和部分物流專用基礎設施的建設，接下來將根據(jù)不同的物流園區(qū)發(fā)展模式采取不同的招商引資的策略。如果物流園區(qū)作為一個地產(chǎn)項目，那么將需要一個資金實力雄厚的房地產(chǎn)商進入統(tǒng)一建設經(jīng)營，如果是作為一個工業(yè)園區(qū)項目，將需要引入一大批互利互補的物流企業(yè)進駐。由于招商引資的權利尚在政府手里，因此也不可避免地會出現(xiàn)尋租行為，加上不完全信息，將很容易出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象。因此政府需要通過招投標方式和其他市場競爭方式進行公平公開的運作，再結合輿論監(jiān)督方式，力圖使物流園區(qū)建設在招商引資階段效率最大化。

我國的物流園區(qū)的招商引資政策主要有三類，一是用地優(yōu)惠政策。如廣東東莞市對物流基礎設施用地免予繳納土地出讓金。針對這些政策，有些企業(yè)為了低成本獲得土地，便打著物流企業(yè)的幌子，取得土地以后轉作他用，如總投資達110億、號稱中國最大物流基地的北京物流港，其資方之一的嘉里集團最為出名的是旗下香格里拉大酒店和地產(chǎn)業(yè)務，因此政府在這一階段須嚴格把關，預防借物流園區(qū)的名義大搞房地產(chǎn)開發(fā)。 二是財稅優(yōu)惠政策。如南京市市政府決定，凡到龍?zhí)丁⒌摽凇⑼跫覟橙笪锪鲌@區(qū)注冊經(jīng)營的物流企業(yè)，相關規(guī)費一律免除。三是其他與園區(qū)發(fā)展有關的政策。如用電優(yōu)惠政策、融資優(yōu)惠政策、行政監(jiān)管支持等。這些政策對物流企業(yè)的支持力度很大，然而卻是滋生腐敗的溫床，有的物流企業(yè)能享受到政府的貸款貼息政策，有的不能享受；有的能爭取到政府投資，有的爭取不到，而且享受到政府貸款貼息和爭取到政府投資的程度也大不一樣，其中就存在著由腐敗導致的嚴重的不公平之處。因此需要完善相關的法規(guī)流程，減少腐敗的機會。

4.建成后運作階段

物流園區(qū)在建成以后，政府的主要任務在于對園區(qū)的管理。進入這一階段以后，政府的角色從建設者向公共管理者轉變，這時候容易出現(xiàn)干預范圍過大、管理體制不順等政府失靈現(xiàn)狀。政府的干預范圍應該控制在制定有利于物流園區(qū)內企業(yè)良好經(jīng)營和公平競爭的政策的范圍內，以及公平地實施這些政策。另外在管理的過程，往往容易出現(xiàn)管理體制不順的現(xiàn)象，導致物流園區(qū)運行的低效率，所制定的優(yōu)惠政策也容易失誤，該鼓勵的沒有給予足夠的優(yōu)惠。因此在這一階段，政府需要完善保障公平的法規(guī)，制定合理的扶持政策。特別是涉及到多個部門的時候，更要注意加強各部門的協(xié)作溝通，才能充分發(fā)揮物流園區(qū)的規(guī)模效應，減少政府失靈現(xiàn)象。

三、結論

物流園區(qū)作為物流需求和物流服務企業(yè)的聚集地，其對物流的規(guī)模化運作、提高物流資源的利用效率、提升區(qū)域整體物流水平乃至推動區(qū)域經(jīng)濟的更加良性發(fā)展都具有重要的作用。但政府主導型的物流園區(qū)在建設的各個階段都容易出現(xiàn)一系列的政府失靈現(xiàn)象，導致物流園區(qū)建設沒有達到理想的狀況。因此在我國物流園區(qū)的規(guī)劃建設過程中，各界都應該充分認識到政府失靈，以及由此所導致的后果，并采取相應的措施，見下表。

本文分析了政府失靈在政府主導型物流園區(qū)建設過程種種成因和結果，以及相關措施，但并不能窮其盡，在具體的物流園區(qū)建設和規(guī)劃過程，必然還存在此文未論及之政府失靈現(xiàn)象，特別是處于轉型期的我國經(jīng)濟，存在著紛繁復雜的經(jīng)濟網(wǎng)絡關系，種種新情況層出不窮，需要政府和學者們持續(xù)地觀察研究，力圖使我國物流園區(qū)發(fā)揮最大的規(guī)模效應，提高整體經(jīng)濟的運行效率。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。