英國國家第二養(yǎng)老金計劃及其啟示

一、計劃的由來

“國家第二養(yǎng)老金”計劃(State Second Pension，簡稱S2P)是英國布萊爾工黨上臺后提出的一項養(yǎng)老金改革計劃，也被稱為附加國家養(yǎng)老金，目的在于取代始于1978年的“國家收入關聯(lián)養(yǎng)老金”計劃即SERPS，與國家基本養(yǎng)老金一起共同構成為英國養(yǎng)老金制度體系的第一支柱。它可稱得上是現代英國養(yǎng)老金計劃建設中的一大特色。

布萊爾自1997年上臺以來一直較為重視福利領域的改革，系統(tǒng)地提出了“第二代福利”的思想主張，其要點在于鼓勵人們積極工作、增強進取意識與自立精神而不僅僅依靠社會救濟，政府需減少在社會保障方面的過多干預、提倡“國家后撤”，但同時也要對陷于“沒有人生機會困境”的貧困人群負責。以此為出發(fā)點，布萊爾相繼推出了“青年新政”、“單親新政”等措施，以及在未成年人福利、教育與培訓方面的改革，在養(yǎng)老金制度方面，S2P的提出與實施便是其最重要的改革措施之一。

二、計劃的主要特點

S2P的主要目標人群是中低收入者以及看護長期患病或身體殘疾者的從業(yè)人員。作為養(yǎng)老金體系的第一支柱，它的準入門檻很低，任何已繳納了國家基本養(yǎng)老金保費同時又沒有職業(yè)養(yǎng)老金或私人養(yǎng)老金的雇員將自動具有享受S2P的資格，目前惟一被排斥在外的是自由職業(yè)者，原因是他們所繳納的基本養(yǎng)老金保費低于普通的雇員，而鼓勵他們提高繳費額進而獲得享受資格的法令仍未出臺。作為對弱勢群體的直接照顧，S2P對其的待遇給付水平明顯優(yōu)于它的前身SERPS:在繳納基本養(yǎng)老金保費年數相同的情況下，S2P按不同收入層次支付給投保人不同的養(yǎng)老金，而且是年收入越少，所得到的替代率水平越高，盡管從絕對數上看，收入高者的所得仍然不可避免地會多于低收入者。這樣一種逐級遞減的計發(fā)方式，無疑是對低收入者的重大傾斜，同時也是對較高收入者的一種抑制策略。而且S2P沿用了SERPS的有效做法，重視在家中撫養(yǎng)兒女或照顧老人的婦女或男子的權益，讓他們的照料勞動也能夠獲得社會的承認，體現出勞動公平的原則。

與逐級遞減計發(fā)方式相配合，S2P計劃設定了所謂的“退出”機制，即為收入較高者提供相對優(yōu)惠的選擇余地，引導他們更多地放棄S2P而參與職業(yè)養(yǎng)老金或私人養(yǎng)老金等第二、第三支柱，以使第一支柱的基礎保障作用更為突出。這一機制的最大特點在于“折扣”制，即雇員選擇退出S2P后，他本人及其雇主將會享受到國家基本養(yǎng)老金保費繳納的折扣與優(yōu)惠，雇員個人收入越高，折扣就越多，只是這些折扣并不是直接返還給雇員個人，而是由他本人選擇的某個職業(yè)養(yǎng)老金計劃或私人養(yǎng)老金計劃所擁有，并進行投資和增值，政府對這些折扣金的增值部分還有稅收優(yōu)惠。從總體上看，這種折扣制明顯是為收入較高、抗風險能力較強的雇員設計的，對低收入雇員而言，他們很難擔負起市場投資的風險，因此選擇“退出”機制的首要考慮因素便是預期投資回報。選擇退出即意味著將面對市場的投資風險，不僅要考慮到保值，還須考慮到一定的增值幅度，據英國人自己測算，這類折扣金的年投資收益率應達到7%方可匹配S2P計劃的待遇額，當然這還要看S2P的執(zhí)行變化，即作為國家計劃組成部分的S2P同樣也與一定的政治風險相連，政府的換屆及日常的改革也會對它產生影響，這就需要雇員們自己的斟酌與思考了；其次需考慮的因素是收入水平，個人收入越高，則選擇退出所獲優(yōu)惠額度就越大，投資盈利能力也更強，也才更易于投資收益的增長，相反，低收入者則相對要困難一些；還有需考慮的因素便是年齡，雇員年紀越小，他的折扣投資期就越長，潛在的增長收益也就越大。S2P的“退出”機制雖仍是沿襲了SERPS的做法，但卻更為復雜了，需要認真加以考慮的方面更多了，這無疑也是加強了個人的責任精神與風險意識，個人可以自己掌控未來養(yǎng)老生活的基本狀態(tài)，這也跟布萊爾政府的政策目標、跟全球社會保障的發(fā)展趨勢要求相吻合，S2P這一英國獨特的制度創(chuàng)造也為該國的社會保障事業(yè)改革起到了獨特的作用。

三、啟示與借鑒

S2P計劃作為英國養(yǎng)老金體系第一支柱的重要組成部分，體現出了政府在現代社會保障制度中的責任。盡管目前對于政府在社會保障制度中的角色定位問題全球正進行著許多的討論和試驗，總體的方向也是朝著反思和弱化國家作用而行的，但國家作為社會保障體系最后政策底線的角色是不能否定的，這是一個成熟的現代社會所必須具有的制度素質。不僅不能否定，如何對其進行改革完善更應引起重視。

作為第一支柱，維持住公民的最低生活水平、避免其淪入貧困的深淵正是該支柱的首要任務，這就決定了它的目標人群首先應是社會的低端人群，即通常所稱的窮人或弱勢群體。對這類人群的關注與扶持，既是當前全球養(yǎng)老金保障體系改革的一個重要方面，更是我國所面臨的一項嚴峻挑戰(zhàn)。政府應如何針對貧困群體施行有效的保障政策，英國的S2P計劃為我們提供了一定的借鑒。比如政府應有意識地加強職業(yè)年金與私營養(yǎng)老金的建設，以此作為政府養(yǎng)老金計劃的有力配套，也給予公民以較多的自主選擇權，這正是我國目前所嚴重缺乏的；再比如新舊政策之間的銜接問題。當然最直接的還是S2P對低收入群體的明顯傾斜性。2006年5月，英國政府針對作為第一支柱的國家基本養(yǎng)老金和S2P頒布了白皮書，又提出了重大的改革建議，包括恢復國家基本養(yǎng)老金與個人收入之間的掛鉤聯(lián)系，使收入越多的個人須繳納的基本養(yǎng)老金保費越高，同時逐步將S2P的給付待遇統(tǒng)一化，即從絕對數額上劃齊S2P的待遇標準，并與通貨膨脹率相掛鉤，逐年進行審查修正。這兩項建議的意圖明顯是使低收入者能夠以更低的繳費成本獲得更多的政府養(yǎng)老金幫助，而這多出的部分也并非來自政府的財政補貼，而是來自較高收入者向國家基本養(yǎng)老金繳納的更多保費。由于國家基本養(yǎng)老金制度具有強制性，這些措施被普遍認為將是高收入群體為社會穩(wěn)定付出的“代價”，是他們對低收入者實實在在地“資助”，更清晰地體現出了社會共濟的福利原則。盡管白皮書提出要真正落實這些改革措施還需視具體情形而定，大約需到2012年至2015年才有可能實行，但這樣一種發(fā)展方向、這樣一種重點扶持社會底層窮困人群的社會保障新構架無疑也應成為我國社會保障建設事業(yè)中不可忽視的重要內容。

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