論我國行政許可法上的信賴保護原則

[摘要] 信賴保護原則是二戰后由聯邦德國通過法院判例逐漸發展起來的行政法基本原則。我國行政許可法開創了我國信賴保護原則的先河，意義重大。但它作為一項基本原則，抽象而不易掌握。因此，必須明確其具體內涵，完善其相關制度。力求使信賴保護原則更加明晰，發揮其最大的社會功效。

[關鍵詞] 行政許可法 信賴保護原則

信賴保護原則是20世紀在德國行政法中作為一個法律原則提出來的。德國進入法治國家時代后國家任務發生變化，“傳統自由法治國家時代受限于國家目的之單純性而產生之行政行為‘單樣化’(即依靠行政處分)已不符合時代的需要”，“而是可由行政所欲追求之任務而來決定所使用之法律方式，即行政法可根據客觀需要援引私法中有關規定”。 德國行政法院最先在判例中引用信賴保護原則而后進入立法者的視野被規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則、聯邦建設計劃法等成文法上。行政信賴保護原則經日本及我國臺灣地區等的效仿、繼承與發展現已成為大陸法系的一般法律原則。在英美法系雖然沒有明確的行政信賴保護原則的概念，但英國的“自然正義”原則、美國的“禁止翻供原則”都涵蓋了信賴保護的內容。信賴保護原則在各國行政法中地位的確立，是行政法發展的必然要求。它不僅有利于維護法律安定性和社會穩定性的需要，而且有利于維護相對方合法權益的需要，還有利于監督行政機關依法行政、合理行政。

信賴保護原則的基本涵義，是指私人由于國家機關所實施的某項行為(法規、政策或者行政處理等）而對一定的事實或行為產生了正當的信賴，并基于這種信賴安排自己的生產生活，做出了一定的處分行為，國家對于私人的這種信賴應當提供一定形式和程度的保護。信賴保護原則旨在保障私人的既得權，并維護法的安定性，以及私人對其的確信。得到法律保護的信賴必須具有正當性。所謂正當，是指私人對行政機關的行為或其創造的法律狀態深信不疑，并且對信賴基礎的成立為善意且無過失;如果信賴的成立是因可歸責于私人的事有所導致，則此信賴不值得保護。

一、《行政許可法》中信賴保護原則的確立

2004年7月1日頒布實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》），在我國行政法律規范中首次確立了信賴保護原則，這對于妥當處理公共利益和私人利益的關系，保護公共利益和相對方的合法權益，創建誠信政府、責任政府具有重要意義。

1.行政許可信賴保護原則的內容

《行政許可法》從以下兩個方面確立了信賴保護原則。

(1)合法行政許可行為的信賴保護。《行政許可法》第8條規定:“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償。”

(2)違法行政許可行為的信賴保護。《行政許可法》第69條規定:“有下列情形之一的，做出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可:①行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守做出準予行政許可決定的;②超越法定職權作出準予行政許可決定的;③違反法定程序作出準予行政許可決定的;④對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的;⑤依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。 依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。”從該規定可以看出，違法行政許可行為的信賴保護主要包括以下內容:

第一，區分了“可以撤銷”和“應當撤銷”兩種類型。行政許可行為是由行政機關違法作出的，做出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷。若被許可人是以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當撤銷。也就是說，如果違法行政許可行為是由行政主體造成的，該項行政許可未必撤銷；因為撤銷該項行政許可必須考慮公民、法人或其他組織的行政信賴利益。

第二，限制了違法行政許可的撤銷權。《行政許可法》明確規定對可能對公共利益造成重大損害的行政許可，不予撤銷。從這一點我們可以看出，一項違法的行政許可，即使是被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，未必一律撤銷。如果對公共利益有可能造成重大損害的，該項違法行政許可不予撤銷。

第三，財產賠償是違法行政許可信賴保護的主要方式。違法行政許可行為的撤銷，使被許可人或者第三人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法賠償，但被許可人或者第三人以不正當手段獲取行政許可而產生信賴利益的不予保護。

2.行政許可信賴保護原則的價值

信賴保護原則在《行政許可法》中的確立，對于我國行政法的理論與實踐有著重要的價值:

（1)有利于維護相對人的合法權益。信賴保護原則設置的目的之一就是要保護相對人的合法權益。現代行政法試圖在國家利益，公共利益和相對人的個人利益間尋求一種平衡。在不損害國家利益的前提下盡量的滿足相對人的利益需要，但為了國家利益，社會公共利益不得已而損害相對人的合法權益時，必須對遭受損害的相對人以適當的補償。確立信賴保護原則要求行政政策不能朝令夕改，如必須改變，就必須考慮相對人已產生的信賴利益，并能促使行政機關更加謹慎的行使行政權，防止行政權被濫用。

(2)有利于建立誠信政府。行政機關要有效實施行政管理，必須得到相對人的配合與支持，而這種配合與支持是建立在對行政機關充分尊重和信任的基礎上的。行政許可機關一旦做出某種許諾或承諾，就應履行其許下的諾言，取信于民。如果行政機關缺乏誠信，出爾反爾，勢必影響行政機關的形象和權威。信賴保護原則要求政府作出決定不能反復無常，朝令夕改，要講誠信，對自己的行為或承諾守信用，不得隨意變更，如確需變更，由此造成公民的損失要補救。尤其是我國入世以后，國家應積極履行承諾，維護責任大國形象，督促政府及其工作人員在實施行政許可行為中落實誠實信用原則，在國際經濟交往中依法保護外商的行政信賴利益。只有這樣，才能構建誠信社會，創造更好的投資環境。

(3)有利于促進法治建設。作為一部具有劃時代意義的立法，《行政許可法》對信賴保護原則的規定在我國行政法領域尚屬首創，具有重大理論和實踐意義，為其他行政法律規范的制定提供了極好的范本。《行政許可法》對信賴保護原則的確立是我國法治建設成果的又一個重要體現，隨著法治建設的逐步深入，信賴保護原則必將在行政法領域全面推行。

二、《行政許可法》中信賴保護原則的適用

由于信賴保護原則產生于行政誠信原則， 而誠實信用原則本身就抽象而不易掌握。因此， 要使行政許可中的信賴保護原則得以實現， 必須明確其具體內涵， 完善其相關制度。

1.信賴保護的前提

信賴保護原則要求對公民因信賴政府行為而產生的利益加以保護， 對行政機關變更和撤回行政許可給予限制。我國行政許可法對行政許可變更或撤回的情形做出了限制性規定，有兩種情形: 一是行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止， 使行政許可事項不再被允許。在此情形之下， 行政許可撤回或變更的情形易于確認， 不存在適用上的問題;二是頒發許可所依據的客觀情況發生重大變化。由于法律用語的模糊和現實生活的復雜， 對這一條款就需要行政機關在實際運用時進行自由裁量， 因而在適用上就會存在困難， 或執行時產生偏差:

(1)何為“客觀情況”？此處所指的客觀情況，一是應是排除了人為的主觀因素以外的情況;二是必須是與具體的行政許可直接相關的客觀情況;三是能夠作為行政許可變更或撤回的客觀情況通常是行政許可事項得以成立或得以完成的那些前提性條件或其他情況。

(2)何為“重大變化”？重大變化是指行政許可據以撤銷或者變更的客觀情況的變化要達到一定的程度。而這種程度， 一是必須考慮該客觀情況對行政許可本身的影響程度， 是否可能導致原有目的無法實現;二是要看該客觀情況變化帶來的公共利益與個人利益的損失的大小。

2.信賴保護的目的

公共利益在行政法中常成為行政機關作出撤回或變更行政行為的主要原因和目的， 在行政許可中尤為突出。對于合法生效的行政許可， 行政機關為公共利益的需要也可以變更或撤回， 而對于違法的或有瑕疵的行政許可， 如撤銷可能對公共利益造成重大損失， 也不能撤銷。可見， 行政許可的撤與不撤、變與不變， 均與公共利益密切相關。確認公共利益， 應從主觀和客觀、內容和程序多個層面進行綜合分析和判斷。

3.信賴保護的標準

行政機關撤回或者變更行政許可， 給予補償的前提條件有兩個:一是對公民法人或其他組織的財產造成了損失;二是財產損失與撤回或者變更行政許可有著直接的必然的因果關系， 但具體到實際中， 補償應如何補，按什么標準補， 對什么范圍內的損失補， 法律并未作明確規定，因而需要對其進行深入研究和立法完善。

(1)補償原則。我國法律并未對補償原則作出明確規定， 大多只規定應給予補償，或應“依法給予補償”， 或給予“相應補償”， 行政許可法也不例外。現實中主要依據的是適當補償的原則。從中國的國情和經濟發展水平考慮， 中國要在短期內實現正當或完全的補償是不現實的， 但過去長期采用的適當補償的標準有過低， 不利于對公民利益的保護， 因此， 中國現階段的補償原則以公平合理補償原則為宜。

(2)補償范圍。根據我國行政許可法的規定， 變更或者撤回行政許可對相對人造成財產損失的， 行政機關應依法給予補償，補償范圍可見簡單而又明確。但在適用中如何確認補償的具體范圍， 卻不是一個簡單的問題。行政許可法中規定的補償范圍要從以下幾個方面去認定：一是權益的種類。公民、法人或其他組織所享有的法律權利可分為實體權利和程序權利。行政許可出于公共利益目的需要， 對上述權利都有可能造成損失。但行政補償是對現實、確定的特定損失結果的彌補， 因而同行政賠償一樣， 行政補償也只能以實體權利為限制， 不存在程序補償責任;二是權益的性質。行政補償制度產生的直接目的主要在于對當事人民事權益的補救， 因而我國目前的實踐中， 行政補償范圍從過去的僅限于財產權逐漸擴大到人身權， 但限于因為人身權的侵害而直接造成的財產損害， 所以從本質上講， 仍屬于財產權范圍， 不是對人身權本身的補償。至于選舉權和言論、出版、集會、結社、游行、示威、宗教信仰和自由權等政治權利及勞動權利等權利的侵害，均不屬于補償的范圍。

(3)補償標準。給予補償的標準， 應當是客觀存在的、直接的財產損失。一是補償只針對財產損失， 不包括精神損失。當前我國的法律實踐中， 行政補償強調了對人身傷害應補償由此造成財產損失的原則， 而對精神損失實行限制補償和不予單獨補償的原則;二是補償針對客觀存在的確定的損失。

三、《行政許可法》中信賴保護原則的完善

《行政許可法》的重要貢獻是用法律的形式將許可的責任固定下來，將信賴保護原則作為一項基本制度值得納入法律規范，是我國社會主義民主法制建設的一次重大突破，但也存在具體運用上的不足。

1.確立行政信賴利益的補償或賠償標準

我們認為，行政許可信賴利益的補償或賠償標準至少應當有一個參照標準，做到有法可依、有章可循。在實踐中，行政信賴利益的補償或賠償標準可以以信賴利益的實際損失為補償或賠償的下限，以其期待利益為補償或賠償的上限，由行政機關依據自由裁量權原則根據當地的實情加以明文規定為妥。

2.明確補償依據和補償程序

在聯邦德國，有關信賴補償爭議的解決，不采用行政法律途徑，而是采用民事法律途徑 。那么，保障我國公民信賴補償請求權得以實現的“法”，究竟應當是什么“法”？我們應當盡快出臺專門的《行政補償法》，從而為被許可人申請補償，為行政機關給予補償，為法院處理補償爭議提供法律依據；如果采用民事法律途徑，則完全可以依民法通則的規定，通過民事訴訟途徑來解決信賴補償爭議。

3.增補行政許可撤銷程序

《行政許可法》對行政許可的撤銷程序存在著明顯的法律空白。為了彌補這一方面的空白，我們建議應在正在起草的《行政程序法》中設置授益性行政行為的撤銷、撤回程序，使行政許可信賴保護原則在實體上和程序上形成有機的統一。

4.規定行政許可撤銷權的行使期限

我國《行政許可法》沒有限制撤銷權行使的時間，容易使有關法律關系處于不穩定狀態。為此，我們建議應當在今后的立法中為行政許可撤銷確立一個有效的行使期限以對行政機關進行限制，從而使行政許可信賴利益得到穩定的法律保護和及時的法律救濟。如德國要求行政機關自知悉變更或撤回原因之日起1年內為之，臺灣地區要求行政機關自變更或撤回原因發生后2年內為之。

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