政策性銀行 支持中國企業“走出去”的金融選擇

[摘要] 政策性銀行的經營困境體現在資金來源的效益性與資金使用的政策性之間的矛盾，并由此使其金融支持的成本持續上升，無法滿足企業“走出去”戰略的融資需求。經濟發展所需要的金融支持，尤其是對企業“走出去”提供的長期資金金融支持，需要一種重新配置“國家信用”的嶄新金融安排，即實行“商業化運作”改革。商業化改革的任務是增強政策性資金的金融效用，開展多元化的商業性業務運營，通過提升國際化程度建立風險管理機制，從而解決政策性銀行自身存在著的低效率高風險的問題。本文重點研究了政策性資金運作模式與效果和國際化市場運作的戰略選擇問題。

[關鍵詞] 政策性銀行 海外投資 商業化運作 金融支持

全國金融工作會議提出了以“商業化運作”為主旋律的政策性銀行改革目標，明確了政策性銀行的改革方向。從國際經驗來看，政策性金融具有隨經濟金融發展“協調弱化”的特征，政策性金融的弱化淡出并以“漸進式過渡”的方式向商業化方向發展已是大勢所趨。當前，如何通過政策性銀行的“商業化運作”改革實現進一步改進和完善金融服務，支持企業更好地“走出去”，是我們面臨的一個重要課題。因此，適時研究針對為實施“走出去”戰略服務的政策性銀行的改革問題具有實踐指導意義。

一、我國政策性銀行的經營困境與改革取向

經濟全球化給更多企業帶來了跨國經營的機會與動力。推動有實力的中國企業“走出去”，是中國政府確立的重大政策目標。從上述發達國家政府和企業運用的手段來看，中國政府只有制定適應國際競爭潛規則的發展戰略和相應措施，增強我國企業的應變能力，才能使它們在國際競爭中不至于輸在起跑線上，并能夠有效幫助高素質的中國企業在國際競爭中獲勝。我國尚處于實施“走出去”戰略的起步階段，需要政府和政策性資金發揮應有的作用，調動各方面的積極因素，建立各種相關的支持體系，特別是建立與完善金融促進體系，形成產業資本與金融資本的互動關系，以保證“走出去”戰略的順利實施。從我國的實際情況來看，需要研究協助相關企業參與國際競爭的政策策略，需要建立一套完整的支持“走出去”的金融政策體系，增強提高國際競爭力的國家手段。

目前承擔對中國企業提供海外投資政策性融資支持職責的唯一機構是中國進出口銀行。1997年，根據中國人民銀行的批示，中國進出口銀行正式開始允許對中國企業的海外投資活動提供融資支持。隨著“走出去”戰略的提出和具體落實，我國政府對企業的海外投資活動從較為限制轉為鼓勵、引導、促進和保護，從鼓勵以出口為目的的海外投資擴大到以資源占有和開發、獲取技術為主要目的海外投資，與政府政策導向的轉換相配合，中國進出口銀行對我國企業海外投資的支持力度也因此開始逐漸加大，特別是進入2003年以后，國家明確對海外投資活動要大力支持，政策的全面“開禁”使進出口銀行海外投資信貸業務發展勢頭尤為迅猛。然而，相比方興未艾的中國企業海外投資的融資需求來說，中國進出口銀行海外投資融資服務依然還有很大空間，而且自身也存在著一些問題。

政策性金融是長期穩定資金的重要供給者，但我國的現實情況卻是它們無法滿足經濟增長和海外投資對長期穩定資金的需求。政策性銀行的經營困境具體體現在資金來源的效益性與資金使用的政策性之間的矛盾上，同時，政策性銀行風險管理機制的薄弱和風險補償機制的缺乏，也制約了政策性銀行自身抵御風險的能力。而且，在實際工作中，傳統的政策性銀行作為政府出納，存在著嚴重的制度缺陷，它們主要依賴政府補貼，實行保本微利的目標。由于我國政策性銀行資本補充僅僅依賴政府注資或政府擔保下的債務融資，單一的資本補充渠道使其資本充足率隨著銀行貸款規模的增加而進一步降低。資本充足率低直接影響了我國政策性銀行抵御風險的能力。低資本充足率和高不良貸款率是我國政策性銀行的現狀，要維持政策性銀行的運轉只能依靠政府的財政補貼。這種低效率和高風險的現狀不僅影響到其自身的資產回報率，從而制約了其長期運作的能力，而且也限制了其政策性金融功能的發揮。當制度運行的成本超高社會難以承受的范圍時，制度的變遷在所難免。

建立在商業化基礎上的政策性銀行運行模式將伴隨著金融創新和業務品種多元化出現業務綜合化趨勢，并且伴隨著資本市場融資能力的強化越來越多地向資本市場滲透。而這些都強調商業效率原則。政策性銀行將由“高政策的單業務模式”向“政策主導的多元業務模式”轉變，從長期貸款適度擴張發展到證券承銷、股權收購等投資銀行領域，向“全能銀行”的方向發展。在新形勢下政策性金融機構的發展方向是對其功能的重新定位，擴大支持范圍，增大支持規模，創新支持模式，構建適應我國“走出去”發展戰略要求的新型的政策性金融支持體系。當前我國企業跨國經營發展中的主要矛盾之一就是跨國經營的可持續發展需求與金融發展相脫節，融資體制發展落后使長期資本需求難以滿足。要解決制約可持續發展中的長期資金瓶頸問題，就要深化我國融資體制的改革，尋求解決融資困境的有效方式，建立一種可以重新配置“國家信用”的、可以為企業“走出去”實現可持續發展提供長期資金支持的金融制度安排。

二、政策性資金提供金融支持的模式與效果分析

海外投資金融支持是政府為避免直接的財政帶來的經濟政治糾紛和與世貿規則發生沖突而可以借助的一種重要經濟性手段，它實際上是一種政府間接財政資助手段，但因為通過金融機構提供金融服務的方式來達到海外投資促進的目的，具有間接性、隱蔽性、經濟性，因而可以有效避開直接財政資助帶來的一些麻煩，并提高海外投資扶持的專業性和效益性，是現代市場經濟和經濟全球化條件下最重要也是最普及的一種政府海外投資促進手段。

政策性資金是一國政府為實現國家特定的經濟和社會發展目標而對市場中某些類型經濟主體或經濟行為提供的無償或優惠支持資金。它是政府以其社會財富再分配職能為依托，運用公共資金對需要扶持的特定領域或對象進行支持和幫助，以干預市場主體利益分配的政策性行為。在我國，提供政策性資金支持的主體主要是國家財政和政策性銀行。依照政策性資金支持的條件或形式，政策性資金的支持形式大致可歸結為直接支持模式和間接支持模式兩種類型。直接支持模式指政府資金通過設立政策性機構直接參與市場運作，以實現政策目標；間接支持模式指政策性機構不直接參與市場運作，僅對市場主體符合政策目標的行為或后果進行補貼，以鼓勵此類行為。按照政策性資金借助的媒介，每種渠道內都有直接和間接支持兩種模式。例如，在政策性機構直接對企業提供支持時，可以對符合政策要求的企業進行無償支持或股權投資（直接模式），還可對其進行稅收減免和利息補貼（間接模式）；在借助金融機構支持時，可以通過設立政策性銀行、風險投資公司等機構參與市場運作（直接模式），也可以通過對商業銀行或投資公司進行利息或收益補貼；在借助擔保機構支持時，既可以設立政策性擔保機構對商業銀行貸款提供擔保，還可以通過對商業性擔保機構代償風險提供補貼以刺激擔保機構的發展，進而促進商業金融機構對企業加大信貸投入。

從性質上看，海外投資金融支持包括商業性金融支持與政策性金融支持。在正常市場條件下，商業性金融是一切經濟活動的融資主渠道，但海外投資活動中的高風險性及國家風險因素等特點，使商業性金融往往在很多具體領域或項目上不敢、無力或很少涉足，從而使由政府提供后盾支持的政策性金融成為在海外投資發展初期提供金融支持的主導力量。政策性金融以國家信用為支持，可以在不改變原有市場均衡金融價格的情況下，使經濟社會中的資本供應增加，從而提高社會產出。在海外投資活動中，政策性金融的作用表現在它通過向海外投資企業及參與的金融機構提供條件相對優惠的融資支持與風險保障，使海外投資的起始風險點相對降低，因而使商業性資金介入意愿增強，從而增加參與海外投資的資金數量。因此，評判政策性資金的政策效果的依據應當是通過實證分析的方法研究不同支持模式的資金運作效率（包括支持對象的明確性、范圍），對商業性機構、社會資本的杠桿放大作用（包括通過示范引導和改變投資風險—收益分布），對完善市場機制的貢獻（包括對融資市場失靈的彌補、對高科技企業、商業機構建立符合市場經濟規則的經營機制的促進）等問題。

政策性資金追求的應當是社會效益的最大化，其導向作用在于激勵市場主體朝政策設定方向努力，通過政策性資金的各種有效運作方式，例如提供信用擔保，改變社會投資者對高科技企業投資時面臨的風險—收益分布，降低其投資風險，提高收益，從而激勵其投資積極性，達到以少量的政策性資金帶動巨量社會資金的杠桿效應。與直接投入相比，政策性機構的運作示范效應更為重要，其示范引導作用表現為，政策性資金介入某些產業或者開發項目相當于向商業金融機構傳遞了一個國家要大力支持和發展這些部門的信號；其次，通過政府資金的投入，可以促使部分企業迅速成長壯大，帶來豐厚的投資利潤，吸引商業機構投資；再次，通過政策性資金的各種有效運作方式，如提供信用擔保，改變社會投資者對部分企業投資時面臨的風險—收益分布，降低其投資風險，提高收益，從而激勵其投資積極性，達到以少量的政策性資金帶動巨量社會資金的杠桿效應。

我國企業海外投資的發展包括融資問題的解決最終必須在市場機制框架內實現，因此，政策性資金應盡量朝著以“商業化運作”改革的方向努力，通過一系列相應政策措施的制定和落實，增強對社會資本的吸引力。所以，政策性資金的有效運作應當表現為對海外投資企業融資市場機制的建立和完善起到促進作用，使這些企業的融資問題最終通過市場機制解決，實現近期目標與長遠目標的有機統一。由于間接支持模式不論就其運作的效率、政策放大作用，還是對市場機制的完善作用，都要優于直接支持模式。所以，政策性資金的運用應當以間接模式為主，這樣既可以減輕政府的財政負擔，又可以減少政策性資金干預市場運行的負作用，有助于市場經濟體系的建設和完善。

三、以國際化運作方式實現政策性目標的戰略選擇

企業“走出去”戰略也要求政策性銀行“走出去”，與“走出去”的企業相伴相生，實施跟隨戰略。因此，對于主管外經貿業務的政策性性銀行來說，提高國際化程度是其改革的另一項任務。在金融自由化浪潮的影響下，伴隨著國際融資和業務拓展能力的增強，主管外經貿業務的政策性銀行的國際化趨勢也必將日益顯著。同時，在國際資本運營方面，我國上市公司已經取得了成功經驗。這表明我們面臨的戰略性課題是深入研究政策性資金運作與國際資本市場發展之間的互動關系，深入研究以市場化方式實現政策性目標的運營機制問題。自主創新標志著我國國家戰略的重要轉型，而構建以市場為導向的自主創新體制，離不開國際資本市場的推動。以資本創新推動自主創新，依靠以國際資本市場為核心的金融體系的發現和推動機制，通過提升國際化程度增強政策性銀行的金融創新能力和全面風險管理能力，是當下的現實選擇。

目前，高科技產業的發展尤其是融資問題已經引起政府和社會的高度重視。由于商業機構及社會資本對部分高科技企業投資信心不足，積極性不高，因而政府通過政策性來引導和帶動社會資本支持高科技企業跨國經營十分重要。政策性資金支持的有效性對于建立一種符合市場經濟規則的高科技企業融資機制具有重要意義。多少年來，我們都重視對高科技產業的融資，但進展緩慢。一個重要原因就是長期以來缺乏與高科技產業的發展相適應的市場化的金融平臺。在這一平臺體系中，資本市場是最為重要的環節之一。過去30年全世界高科技產業都出于美國，其中資本市場的發現機制是重要原因之一。美國的科技創新風起云涌，被稱作“硅谷模式”，實際上指的是從風險投資到資本市場的一個體系，也是一種把科技創新者和科技的投資者撮合到一起的機制。美國有一個以強大的資本市場為主體的高效的金融體系，這個機制賦予它不斷產生新的微軟和比爾·蓋茨的能力。而這個機制是我們中國最需要研究和借鑒的。正反兩方面的經驗告訴我們，科技創新還是要更多地依靠市場的力量，依靠以資本市場為核心的金融體系的發現和推動機制。因此，我們需要認真研究政策性資金運作與資本市場發展之間的互動關系，研究如何提供全方位、多品種、多渠道的政策性金融支持的問題。

在國際資本運營方面，我國上市公司已經取得了成功的經驗證據。國內著名的“京東方模式”是作為上市公司的北京京東方科技集團股份有限公司通過資本運營方式創立的，其主要經驗是：圍繞“打造顯示領域的世界級企業”戰略目標，不斷培育技術優勢，努力拓展產業優勢，充分利用資本市場，形成了獨具特色的“境外收購—海外融資—國內建設—帶動配套”模式。它打破了吸收外資主要依靠外商投資企業的固有格局，真正做到了“引進來”與“走出去”相互結合、相互促進，在較短時間內培育出中國有實力的跨國公司。“京東方模式”是一個成功的案例，成功的關鍵在于不失時機地運用資本運作手段獲取市場資源和核心技術，并實現了核心技術向國有企業的迅速轉移。同時，該案例向我們說明了資本市場在促進高科技企業跨國經營方面的積極作用，而問題在于我們如何運用資本市場，如何實現資本創新。近年來，北京市的高科技企業還在創造通過跨國經營獲取優勢的新模式，即企業試圖通過跨國經營在技術資源、銷售資源或原料資源等方面獲取優勢，集中表現為2002年以來中國企業開展的新一輪跨國并購，其中包括1984年在北京中關村起家的，而在2004年收購美國IBM全球電腦事業并躍居全球第三大電腦制造商的中國聯想集團。北京市中關村科技園區創造了有中國特色的高科技產業發展經驗，提供了很好的典型案例。由此可見，我們面臨的戰略性課題是深入研究政策性資金支持高科技企業海外上市、跨國并購的方式及其杠桿放大效應，深入分析政策性金融與高科技產業發展的內在關系，探討政策性金融可持續發展的路徑選擇。在新形勢下政策性金融機構的發展方向是對其功能重新定位，擴大支持范圍，增大支持規模，創新支持模式，構建適應我國“走出去”發展戰略要求的新型的政策性金融支持體系。

隨著政策性銀行國際化程度的提高，我們需要進一步加深對市場機制的研究，并且將成熟有效的國際資本市場運作納入市場化的風險管理和戰略選擇之中，根據政策性銀行的自身特點和業務需求創新性地運用國際資本市場的功能實現有效避險，尋求市場化的償還機制和退出機制。現代金融專業化經營的一個重要特征是形成了針對不同期限融資進行分別管理的金融行業微觀結構。商業性金融比較重視期限的分散化管理，而政策性金融則面臨著時間鏈條較長、風險積累等問題。對于主管外經貿業務的政策性銀行來說，需要探討依托國際資本市場設計不同的政策性金融償還機制和退出機制，科學管理由于融資期限造成的對政策性銀行的風險，形成良好的預警系統和風險識別、消化機制，防止風險積累，從而實現“政策導向選擇項目入口——開發性金融孵化——實現國內外資本市場出口”的戰略選擇。

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