發達國家公共項目融資渠道及對中國的啟示

[摘要] 融資渠道的選擇和不同組合是制定融資方案的關鍵，對公共項目來說更是如此。本文分析和歸納了發達國家公共項目的主要融資渠道，并對中國公共項目的融資方面問題提出了幾點建議。

[關鍵詞] 公共項目 融資渠道

一、發達國家公共項目投融資情況概述

公共項目是相對私人項目而言的，是指滿足社會公共需要并通過公共投資形成的固定資產投資項目，包括交通運輸、通訊、電力、水利、教育衛生設施及市政基礎設施等方面內容。顯然公共項目屬于公共產品范疇，也具有非排他性和消費的非競爭性。根據項目本身和提供方的性質，公共項目可分為經營性公共項目、準經營性公共項目和非經營性公共項目等三類。

發達國家，特別是日本曾經主要通過擴大公共投資加快經濟發展，從圖1可以看出，發達國家在20世紀70年代政府固定資產投資達到了鼎盛時期，日本政府固定資產投資占國內生產總值的比重甚至達到過8%～9%，美國也接近4%，此后二十多年固定資產投資雖然有所下降，但總體來說幅度并不大，維持在一個適宜水平。然而，隨著時間推移和科技的日新月異，這些國家的許多公共設施日益老化和落后，亟待更新和改造。如2003年8月美國加拿大兩國大面積斷電事件就是因為電力供應網“古老而陳舊”引發的。此外各國的新城鎮建設、能源開發、國防裝備、堤壩修繕等公共項目建設也刻不容緩。2005年美國民用工程協會公布，美國在2010年以前，至少需要追加1.6萬億美元用來改造和維護現有的一些基礎設施，包括橋梁、公路、船閘、港口、堤壩、廢水排放設施、飛機場、鐵路等等。但無論是老項目的更新改造還是新項目的開發建設，都離不開對項目進行融資，所以這些國家對公共項目的融資除了使用傳統的籌資方式，還在不斷探索新的融資渠道。

圖1 各國固定資產投資占GDP百分比

數據來源：OECD ——the Economic Survey of the United Kingdom 2005

二、發達國家公共項目融資渠道

1.稅收和設施使用費

公共產品存在所致的市場失靈，使得價格機制不能為公共產品融資，政府通常選擇稅收為公共產品籌集資金，這是發達國家傳統的公共項目融資渠道之一。1956年，美國通過了《聯邦資助公路法案》，根據這一法案，美國州際高速公路由聯邦政府和州政府按照9:1的比例出資。其中聯邦資金由“聯邦公路信托基金”提供。這個基金的資金87.6%來自機動車燃油稅。由于這種合理的稅收較好地解決了資金的來源，美國高速公路建設資金的需要才得以保證。到上世紀80年代末期，美國的高速公路網基本建成，并占全球高速公路總里程的一半。而美國的機場航空信托基金則是通過向乘客收取使用費，使機場改造工程獲得可持續的資金來源，見表1。

表1 2001年～2003財政年度美國機場改造工程融資渠道

數據來源：ASCE(America Society of Civil Engineers)：2005 Report Card FOR AMERICA’s Infrastructure

2.政府債券

政府債券的利息享受免稅待遇。其中由中央政府發行的債券也稱公債或國庫券，其發行債券的目的是為了彌補財政赤字或投資于大型建設項目；而由各級地方政府機構發行的債券就稱為地方政府債券，其發行目的主要是為地方建設籌集資金。地方政府債券的種類及用途如表2，在政府債券中還有一類稱為政府保證債券的，它主要是為一些市政項目及公共設施的建設籌集資金而由一些與政府有直接關系的企業、公司或金融機構發行的債券，但不享受中央和地方政府債券的利息免稅待遇，如投保債券、銀行擔保市政債券、再融資債券等。以美國為例，2001年底美國政府系統發行的債券是6.5萬億美元，占所有未償付債券的36.7%，而市政債券則在美國整個政府債務體系中的比重為20%左右，2001年和2002年美國市政債券余額分別是1.6萬億美元和1.76萬億美元。

表2 地方政府債券種類一覽表

3.財政撥款

這也是發達國家公共項目的傳統融資渠道。非經營性公共項目如國防、污染控制、消防、防洪抗災等具有顯著的外部性，且對技術和資金的要求極高，追逐利潤最大化的私人資本不愿涉足，再加上這類項目往往影響面廣，與項目所在地的政治、經濟、文化和社會發展目標有著非常重要的關系。顯然這類項目只能由政府部門提供，它們的建設、運營、維護等費用必須從政府財政預算中支出。20世紀50年代初期，意大利政府曾撥專款用于落后地區的土地改造、農業技術改造和交通、港口、水電等基礎設施建設。在1978年以前，美國對內河航道的建設和維護費用一直由聯邦政府承擔，且不償還投資，通過陸軍工程兵團進行財政撥款和建設管理。2003年，美國各級政府部門就為全美各大大小小橋梁的維護和擴建等支出提供的資金達88億美元。

4.銀行貸款

包括商業銀行貸款、政策性銀行貸款、國際性和地區性銀行貸款等，具有融資金額大、融資速度快、交易費用較低、技術成熟等特點。商業銀行貸款主要用在經營性項目；政策性銀行貸款和國際性援助貸款則針對那些準經營性公共項目，貸款利率較優惠。但是，無論是什么樣的貸款，銀行都要對項目的償還能力、預期收益率、風險水平、政策優惠、環境影響等進行評價和預測，以確定項目是否可行。有時對于特大型、意義深遠的公共項目常常還需多家銀行和非銀行金融機構進行聯合貸款。因此，銀行貸款，尤其是銀團貸款，能夠有效地解決大型公共項目資金匱乏問題，在大型公共項目融資中發揮著巨大的作用。如韓國的中央銀行先負責向國外統借外債，然后通過開發銀行和商業銀行轉貸給企業，這些銀行將國外借款與國內吸收的存款根據國家確定的產業政策，再按低利率(7%～8％利率)貸給基礎設施企業，由財政向銀行貼息。

5.公共項目投資基金

各種形式投資于公共項目的基金既包括專門投資于項目和項目建設維護的基金，如美國的高速公路信托基金、內河航道信托投資基金等；也包括那些把項目投資作為其資產組合一部分的投資范圍廣泛的其他類型基金，如澳大利亞的麥格理基礎設施集團基金、各類保險基金和歐美養老基金，這類基金主要是投向私有化程度高、法制成熟的市場，或以股權方式或以債權方式參與項目的建設。從各國的實踐看，基金在項目建設中的作用是非常巨大的。1973年，韓國設立的國民投資基金，就有效地把民間資本用于基礎設施建設。1983年國民投資基金約1.6萬億韓元，1991年尚有2000多億韓元。2006年，凱雷投資集團設立10億美元美國基礎設施建設基金，該基金的投資范圍包括鐵路、機場、水務資產、學校、醫院和公私合作投資項目。目前美國的各種基金已達到4萬億美元左右，其中相當一部分投入基礎設施，以獲得長期穩定的收益。

6.民間資本

包括企業和個人投資者，或以股權形式或以債權形式參與公共項目。近些年來，那些回報率高風險較低的基礎設施項目很受民間資本的青睞。當各國政府財政都普遍困窘，而民間資金卻相對充沛，則如何有效運用民間資源，實現公共建設的目標，是各國政府部門和公共機構全力以赴的重要課題。民間資本參與的公共項目主要有：交通建設及管道、環境污染防治、污水處理及自來水設施、游樂重大設施、電力氣體燃料設施、公園綠化、新城鎮開發等。比如美國私人投資近80億美元修建的阿拉斯加石油管道，被認為是世界上規模最大的一項私人資本投資的基礎設施工程。

民間資本參與公共項目建設的方式主要有：BOT（Build-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、ROT或LROT（Renovate-Operate-Transfer or Lease-Renovate-Operate-Transfer）、TOT或OT（Transfer-Operate-Transfer or Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）等，1997年英國推出的公共項目融資創新模式——PPPs（Public Private Partnerships）目前被廣泛應用在發達國家的公共項目中。

三、結論與啟示

目前我國仍然處于大力發展公共事業階段，尤其在內陸省份和農村的公共產品供給嚴重不足。因此借鑒發達國家在公共項目融資方面的成功經驗，對于推進我國城市化進程、加快城鄉公共基礎設施建設步伐具有一定的意義，有關結論與啟示為：

1.與發達國家相比，我國公用事業領域的稅收體系仍不健全，必須繼續推進我國相關基礎設施領域的稅費改革。

2．地方政府債券在發達國家公共項目建設中作用極大，隨著“十一五”期間我國投融資體制改革將不斷深化，區域間發展也逐漸協調，地方政府債券可以選擇具備條件的城市試點發行，以進一步拓寬我國公共項目的融資渠道，但要控制發行的額度和適應面。

3．保險基金和養老基金是發達國家公共項目的一種重要融資渠道，因此可適度擴大我國各類商業保險基金、社保基金在基礎設施行業的投資范圍和投資比例，既能為我國公共項目開辟出長期的融資渠道，降低融資成本，又使這些奉行穩健投資的長期資金獲得較穩定的投資回報。

4．必須大力打造公共項目民間融資的平臺，降低民間資金的進入門檻，完善相關的投融資法律法規，借鑒發達國家的成功經驗，如PPPs模式，設計多種鼓勵民間資本參與公共項目的融資模式，有效地調動民間投資公共項目的熱情。2006年我國居民儲蓄存款余額已突破15萬億元，因此把我國龐大閑余的民間儲蓄轉變為國民生產力，既能創造社會財富又可提高社會福利水平。

5．進一步轉變政府職能，繼續貫徹《國務院關于投資體制改革的決定》，使政府部門角色逐漸從公共項目提供者轉變為公共項目的服務者，并保持政府前后政策的連貫性和一致性，提高政府的公信力，為建立多元化、全方位的公共項目融資體系提供必要條件。

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