國內區域合作的法律性質與立法完善

[摘要] 國內區域合作已成為國家發展戰略，卻缺乏有效保障，亟須法律規范。但問題復雜，且相關的法學研究薄弱、滯后。文章從國內區域合作現象出發，闡析其法律性質特征，針對性地提出立法完善的建議。

[關鍵詞] 國內區域合作 法律性質特征 立法完善

隨著我國經濟社會的快速發展，國內區域合作問題倍受關注并已提升成為國家發展戰略。但現實中卻存在著不少問題，其中最為突出的是這種合作缺乏相應有效的保障機制和約束力，以至于落實的不多，“作秀”的不少，嚴重地影響了“國家戰略”的實現，還帶來其它問題。法律作為上層建筑必須為經濟社會服務。在實施“依法治國”的今天，以法律規范、調整國內區域合作勢在必然。然而，目前這方面的法律明顯欠缺，急需立法完善；但相關的法學研究卻凸現薄弱、滯后，特別是對國內區域合作的法律性質這一基礎性問題缺乏清晰、準確的認識，成為“研究”和“立法”的嚴重障礙。鑒于此，本文從國內區域合作現象這一最基本的問題出發，闡析其法律性質、特征，進而提出相關立法建議。

一、國內區域合作現象分析

作為一種社會現象，區域合作表現為不同的地區就相互關聯的某一或某類事務進行合作，其實質是社會關系?！皡^域”概念的伸縮性很強，時下和本文所說的“區域”，是與政權管轄地區相對應的地方及其組合。區域合作關系由主體即合作者共為一定的行為而產生，通常是簽訂“合作協議”；合作內容一般由“合作協議”確定。廣義的區域合作應該是不同國家(國家聯盟)之間或同一國家的不同地區之間各種各樣的合作，從主體、范圍上有國際區域合作與國內區域合作之分，前者如歐盟等，后者如“泛珠三角區域合作”（簡稱“泛珠合作”）等；在內容上有政治、經濟、軍事等方面，當今世界以經濟合作為主導、主流。

國內區域合作是一國之內不同地方的經濟合作，兼有相關的其它合作；在我國表現為不同行政區之間在經濟社會現實利益與發展利益方面的合作，即合作主體是行政區，內容主要是經濟方面的；一般由主體（通過其代表）共同簽訂“合作協議”而產生。例如，“泛珠合作”由廣東、廣西、江西等九個省級行政區和香港、澳門兩個特別行政區（簡稱“9+2”）的政府首長（代表），于2004年6月14日在廣州共同簽訂《泛珠三角區域合作框架協議》而產生；“協議”的第4條規定合作領域（內容）為：基礎設施（能源、交通等）、產業投資、商貿、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設八大方面（其后還共同續簽了相關協議）。

區域合作是經濟社會發展的客觀規律，是在區域差別存在和市場經濟不斷推進、深化條件下合作主體利益需求的必然結果。區域差別表現為區域范圍大小、自然資源、基礎設施、人口素質等各有不同，本質是經濟社會發展水平不平衡，因此不同區域的人和社會的利益需求、發展方向、目標等亦不相同。區域合作的原因和目的是謀求取長補短，協調利益，共同發展。在經濟社會的發展導致經濟市場和社會分工不斷深化、細化的情況下，區域之間各種利益需求的交往、交易越發不可缺少，加上交通、信息的現代化提供了便利，區域間的聯系更趨緊密和必需?！奥撓怠卑偁幣c合作，當合作之利大于競爭時，自然就選擇合作——國際國內都是如此。

二、國內區域合作的法律性質、特征

法律服務于社會的基本形式，是通過法律規范來調整社會關系，由此形成由主體、內容和客體“三要素”構成的法律關系，并由于法律對“三要素”的不同規定而形成各種性質不同的具體的法律關系。事物的性質通過其特征表現出來；不同性質的事物應用不同的方式方法處理。所謂“完善立法”，總是針對一定的社會關系、法律關系而言。法律關系是一切法律問題的核心，其原理同時也是對社會現象進行法律分析研究，對系統意義上的法律關系進行分類、定性的基本方法。因此，分析判斷國內區域合作是否法律關系，是何種性質的法律關系，是科學地進行相應“立法完善”的前提和出發點。據此，本文有如下的分析和判斷：

1.國內區域合作因其主體、內容和客體“三要素”都有相應的法律規定，符合法律關系的一般特征，所以是一種法律關系。(1)主體，為行政區，由政府代表。主體及其代表的資格——權利能力、行為能力，是法律關系的首要問題，由法律規定。行政區是根據憲法和法律將國家領土整體劃分為不同層級的若干部分而形成的區域。根據《憲法》規定，我國行政區域劃分為省、市（州）、縣（市）、鄉（鎮）四級；并“在必要時得設立特別行政區”；各級行政區設人大和政府；人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大；縣級以上地方各級人民政府依法管理本行政區域內的經濟、文化等事業和財政、民政等行政工作。據此，行政區作為區域合作的主體以及政府代為區域合作行為，均于法有據，具有法律上的主體資格。(2)內容，即主體的權利義務，由“合作協議”確定。行政區人大及政府（包括政府部門）的權利（職權）和義務（職責）由憲法、行政法（廣義）規定?，F實中的“合作協議”內容，一般都在憲法規定的“本行政區域”的職權范圍內，以經濟建設、規劃為主，故亦于法有據。(3)客體，即主體權利義務所指向的對象，是對“合作協議”所規定的權利義務的行使、履行、執行，主要表現為相應政府的組織實施行為，一般都在政府的法定職權、職責內。

2.國內區域合作的法律性質是行政區之間的行政合同（協議）關系，是一種較為新型的法律關系。其法律特征反映出這一性質：（1）合作關系主體是行政區，主體及其代表的資格由憲法規定，權利（力）來源于憲法，各方法律地位平等，一般情況下是相同或相當的級別或層級。（2）合作協議是“合作關系”產生的依據，是各方合意的結果，具有合同性質。(3)合作內容主要表現為宏觀上的經濟建設規劃，目的是發展本行政區的經濟、社會事業，是綜合性的、更具公共性的利益；這種發展和利益同時也符合合作對方利益需要。（4）合作關系的客體主要是在各方各自的行政區域內的組織、協調，屬憲法規定職權范圍內處置本行政區的事務的綜合性政府行為。（5）根據我國憲法關于國家政體的設置和權力配置，合作內容的有效性要受到法律和本級人大、上級政府的制約。

國內區域合作之所以是一種較新型的法律關系，除對它的研究較少、較晚，認識尚未深入，相關的實踐也不多外，主要是它與其他相關或相似的法律關系比較有明顯的區別。簡言之：一是主體方面，以行政區為主體的法律關系尚不多見，或者提及很少。二是它雖為合同關系，卻不是為了私法上的利益，而是為了公共利益，合作各方都是平等的公法主體，合作內容是綜合性的。這顯然不同于民事合同關系和一般的行政法律關系、行政合同關系。此外的相關比較，區別更是明顯，故不贅述。

三、國內區域合作的立法完善

由上可見，國內區域合作雖是法律關系但卻缺乏法律保障。這種法律缺失的情形在我國并不鮮見，通常的做法是予以相應的立法使之完善。但國內區域合作的立法完善因其上述之“性質”和“新型”，在認識和實踐上或許要考慮得更多些。本文針對性地提出如下思路和建議：

1.以科學發展觀和憲法精神為指導，深化對國內區域合作重大意義的思想認識。發展經濟，縮小并消除貧富差別，實現共同富裕的和諧社會，是人類社會發展的客觀規律，是黨和國家的崇高使命和憲法精神。貫徹落實“統籌區域協調發展”等“五個統籌”以實現發展經濟、共同富裕，是符合科學發展觀的正確認識和決策。經濟建設須充分發揮中央和地方兩個積極性，國內區域合作屬“地方”間的關系和“地方積極性”，因此是落實“五個統籌”的必要形式和必由之路，并且“統籌區域協調發展”對其他四個“統籌”具有很強的綜合、涵蓋關系（限于篇幅不展開）。“十一五規劃綱要”明確將區域合作提到了國家戰略的高度，具有憲法意義，應予有力保障。實施憲法規定的“依法治國”方略，關鍵是政府依法行政。政府在區域合作中“唱主角”，如簽訂協議，組織實施等，這些行為涉及到國家統一法制與地方行政區權限，“政府誠信”（不受法律制約的“協議”缺乏公信力和約束力），民眾利益，資源環境等多方面的復雜社會關系和利益，更需依法規范。

2.“國內區域合作”“入憲”。其必要性：一是國內區域合作是涉及到憲法、民法、行政法的龐大、復雜的綜合性法律關系系統，具有最高層次的位階，現又成為了“國家戰略”，應以憲法條文明確規定，為相關立法提供憲法依據。二是國內區域合作直接涉及到的中央與地方、人大與政府、上級與下級等國家機關的權限關系，本應由憲法調整的。三是國內區域合作是我們黨具有全局性意義的重要思想，在初始階段以政策方式指導施行是必要的，但如長期缺乏法律保障，則與黨的“依法執政”理念不相一致?！皥陶h重要思想入憲”符合我國國家性質并有先例，如“依法治國”、“‘三個代表’重要思想”入憲。

3.制定國內區域合作單行法（可稱為“區域合作法”）。國內區域合作涉及面廣、技術性強，需專門立法，使其法律關系、責任清晰、明確，具有可操作性。此項立法可不必在“入憲”之后；并由于區域合作主要是（表現為）政府行為，故可以先行制定行政法規。在我國現行法律制度框架下，“區域合作法”應著重處理好五種關系：一是國家（中央）與地方及上下級行政區之間的權限關系。我國是“單一制”的社會主義國家，行政區之間的合作行為、內容，在政治上和經濟社會發展規劃、國有資源資產處置等方面都必然受制于其上級和中央，這種關系直接影響到合作各方的權利（行為）能力及合作協議的法律效力。二是國家法治（制）統一與地方管理權的關系。地方管理權是必要的，但實踐中其與“統一法治”的沖突甚大。三是一級行政區政府與本級人大的關系。依憲法，政府由人大產生并受其監督、對其負責?，F實中政府簽訂的“區域合作協議”內容大都涉及本行政區重大事務，依法在本級人大的審議、批準、決定的權限范圍內，且人大有權撤銷、否決政府的行為。這也關涉到“合作協議”的法律效力問題。四是合作各方的權利義務與責任關系。合同（協議）義務必須履行，否則就產生法律責任。“國內區域合作缺乏法律保障和約束”的直接原因，就在于“合作協議”事實上難以產生、更難以實現法律責任。例如，不履行“合作協議”所規定的義務要承擔何種責任；如何實現這種責任——由上級裁決，還是通過司法訴訟（這似乎不可取，但討論一下也無妨）。五是區域合作的層級升格關系。區域合作需要上級指導自不待言。但是當一級區域合作達到某種規?；蚓哂心撤N情形時，往往就不是該層級行政區有權或能夠處理得了的，此時應提升層級規格，由上一級行政區或中央規劃、確認、協調或組織實施。例如，“泛珠合作”的東部中部西部關系、能源開發輸送關系等，顯然不是“9+2”合作就處理得了的，應上升到國家層面協調處理。此類情形如何界定、操作，也需“區域合作法”規定。

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