北京市開發區發展思路與對策建議

自2003年國家啟動清理整頓開發區工作以來，經過發改、國土、規劃、工促、統計等部門協同合作，本市清理整頓工作取得了初步成效。為及時總結經驗，進一步促進開發區健康發展，市發改委對本市開發區相關情況進行了調研，形成了初步對策建議。

基本情況

近年來，一些地方政府和部門違規設立開發區，圈占土地，盲目招商引資，引發了惡性競爭和低水平重復建設。為此，國務院從2003年起對開發區進行清理整頓。經過第一階段工作，本市470家各類開發區（含工業大院）調整為28家。2005年，國家發改委牽頭開始進行開發區清理整頓的第二階段工作。經審核，本市開發區共有19個得以保留，其中國家級3個，市級16個，批準規劃面積31905.62公頃（中關村科技園區規劃面積23252.29公頃）。

2006年，全市19個開發區累計入區企業35218個，其中投產開業企業27982個，分別比2005年底增加4744個和1073個。全年各類開發區實現總收入8349.5億元，比2005年增長31.5%；實現利潤452.8億元，增長17.7%；應繳稅金364.4億元，增長29.9%。

主要問題

（一）整體發展和統一規劃不到位。現階段市級開發區的發展規劃基本是由開發區自身完成，有關部門協同審批，缺少全市統一規劃和規劃執行的管理機制。

（二）評審辦法和監督機制不明確。政府對開發區的產業與功能定位、開發區申報和審批、開發區發展監管等方面的機制還不健全，缺少權責明晰的管理模式和相應的發展評價制度。

（三）開發區管理主體作用發揮不充分。在行政管理與公司化運作并存的管理模式下，管委會所具備的行政力量與開發區開發公司的市場力量沒有發揮充分。

（四）土地集約使用還需進一步改善。個別開發區土地長期開而不發，出現了土地撂荒現象；部分項目沒有按計劃實施建設；有的項目瀕臨破產，缺少健全的退出機制。

（五）發展空間不足。部分開發區在規劃時沒有過多考慮未來戰略儲備地的需求，缺少配套項目發展空間，開發區無法實現以產業為依托，集約化的生產發展模式。

（六）產業趨于雷同。電子信息、生物醫藥、汽車及零部件等分布于多個開發區；一些開發區主導產業不突出，沒有形成產業鏈。

發展思路

目前，科技部、國家發展改革委、國土資源部、建設部等部門聯合下發了促進國家高新技術產業開發區進一步發展、增強自主創新能力的相關意見。江蘇、陜西、湖北等其他省市就開發區進一步發展提出了新的思路和指導意見。這對我市開發區今后發展具有良好的借鑒意義。我市開發區下一步發展思路為：認真貫徹落實科學發展觀，把我市開發區建成促進高新技術產業、現代制造業、現代服務業（重點是生產性服務業）統籌發展、有機協調的集聚區、區域合作和城鄉協調發展的推動區、對外開放的先導區、體制改革與循環經濟的示范區。

具體講，采取“一區兩帶”發展思路。“一區”是指以中關村科技園區為中心的高新技術產業創新區；“兩帶”是指東南產業帶和西北產業帶。東南產業帶是以北京經濟技術開發區（亦莊）、臨空經濟區為核心的現代制造業、高新技術產業、生產性服務業集聚區。西北產業帶是根據目前發展特點、資源稟賦及生態環境等條件，發展高新技術研發與服務、新材料產業及生態型都市工業的產業帶。

（一）建設以中關村科技園區為核心的高新技術產業創新區。積極構建以企業為主體、新型產學研結合的技術創新體系，實施知識產權、標準、品牌、技術轉移四大戰略，加強國際先進技術的引進、消化吸收與再創新；繼續做強做大信息產業，著力培育生物醫藥和能源、環境保護及文化創意產業，加快發展軟件開發外包、集成電路設計與測試、生物醫藥委托研發、科技信息服務等生產性服務業，推進高端制造業發展；形成合理的產業空間布局，建設特色專業園和產業基地；促進投融資改革與創新，培養和引進高素質人才。

（二）建設以現代制造業、高新技術產業、生產性服務業為主的東南產業帶。該產業帶包括兩大增長極。南極是以北京經濟技術開發區為核心的亦莊高新技術制造業功能區。以京津塘高速公路和京津城際快速鐵路為紐帶，跨越京津塘高速公路，向東及涼水河南向發展，突出軸向發展和雙中心的空間布局結構。輻射至北京通州經濟開發區、北京采育經濟開發區、北京永樂經濟開發區等沿京津城市通道園區。該區域將建成首都新型工業化的示范區，首都現代制造業基地和高新技術產業中心，現代化綜合產業新城。重點發展以電子信息、生物醫藥為代表的高新技術產業，以汽車、裝備制造及光機電一體化為代表的現代制造業，以信息服務、金融、商務服務、物流為代表的生產性服務業，實現生產性服務業與現代制造業率先有機融合。吸引跨國公司和國內知名大企業在開發區設立地區總部和研發機構。主動承接跨國公司服務外包，成為生物醫藥、計算機軟件、金融服務等領域外包基地。

北極位于臨空經濟區。北京天竺出口加工區、北京天竺空港經濟開發區、北京林河經濟開發區是該功能區的重要組成部分。該區域重點發展電子通信、光機電產業、裝備制造業、汽車及零部件等高新技術產業和現代制造業，發展航空物流、會展、商務服務、金融保險等生產性服務業，實現生產性服務業與現代制造業率先有機融合。積極吸引航空類企業總部入駐。發展成為本市高新技術產業和現代制造業的基地、臨空經濟發展的核心區域。

（三）建設在保護生態基礎上發展裝備制造、石化新材料、生物醫藥等產業的西北產業帶。包括延慶、昌平、門頭溝、房山等區縣開發區，重點發展高效益、高科技含量、強關聯度、低消耗、低污染的高新技術研發與服務、裝備制造、石化新材料、都市工業、生物醫藥等產業，發展成為生態友好型產業帶。

對策建議

目前，本市開發區正面臨著難得的發展機遇：以服務外包及研發環節轉移為特征的新一輪國際產業轉移不斷加快帶來新的發展機會；本市城市總體規劃、“十一五”功能區域發展規劃及產業發展與空間布局調整規劃明確了開發區功能定位；京津冀區域經濟一體化，使我市開發區在發揮科技、信息和人才優勢等方面具有重要空間。鑒于此，相關部門需要充分把握機遇，從幾方面入手推動開發區健康發展。

（一）健全和完善開發區政策環境

1.貫徹符合首都經濟發展的產業政策，營造開發區良好發展環境。一是在我市促進服務業發展相關政策意見中，明確生產性服務業向開發區集聚，促進生產性服務業與現代制造業有機融合，并給予相關支持鼓勵舉措。二是提高開發區準入門檻。提高開發區的產業集聚度和土地產出率，加快產業鏈形成。三是進一步加強自主創新能力建設。在重點開發區中增加大中型企業技術研發經費來源中政府投入比重，構建以企業為主體的自主創新體系。

2.建立布局引導與約束機制，促進開發區產業空間集聚。促進重大項目向園區集中，實現特色產業集聚，適時擴大園區規模；優先保證入園重大項目土地供應；強化產業空間規劃約束，確定限建區域，對不符合條件的產業項目不予土地供應；進一步整合開發區外的項目，引導優勢項目向開發區集中發展。

3.探索新的財政支持模式，促進開發區可持續發展。依據區縣功能定位和開發區主導產業導向，探索市區兩級財政適度靈活的新型財稅機制；整合產業發展基金，適度向重點開發區集中，建設公共技術服務平臺；研究并制定鼓勵開發區發展高端、高效、高輻射力產業的相關政策；發揮政府產業發展資金作用，實現資金向提升和優化重點開發區基礎設施傾斜，向充實和完善園區服務支撐體系和綜合服務功能傾斜，向培育和實現重點開發區內重大項目產業鏈傾斜。

4.加強人力資源開發和制度建設。引進高素質創新型人才；建立高級人才獎勵制度，鼓勵各種智力要素、技術要素以各種合法形式參與利益分配和股權分配；優化人才服務環境。建立為高素質人才服務的“綠色通道”。

5.促進開發區土地集約合理利用。采取收回閑置土地，對已落戶開發區的效益不高、技術含量不高、帶動效應不明顯的項目或企業，實施節約用地措施；鼓勵企業提高廠區土地利用率，租用和購買閑置廠房；建立用地評估制度，加大對違法用地的查處力度。

（二）創新管理機制與管理模式

1.成立開發區統一協調管理部門。由市主要領導擔任負責人，成員包括發改、土地、規劃、財政、工促、統計等部門。負責指導和審核開發區總體發展規劃，建立園區考評體系，研究制定促進園區發展的相關政策，協調解決園區發展的重大問題。

2.將開發區納入目錄管理，每年定期向社會公布。不在管理目錄的不得使用開發區稱謂，并在建設用地和銀行貸款方面予以限制。

3.創新開發區管理模式。按照“精簡、高效、統一”的原則，明確管委會作為政府派出機構的行政和管理權限，理順園區管委會與開發區所在區縣、鎮鄉的行政關系，確定開發區開發管理公司作為獨立法人與經濟實體的業務范圍。

4.引入多元化建設主體。吸引民間、企業等主體參與開發區建設管理，建立多元化融資渠道與企業信用、擔保、貸款聯動機制及創業基金等多種扶持資金，積極培育上市企業。

（三）優化發展環境，推進開發區建設

建立開發區投融資、技術、人力資源、信息服務等公共服務平臺；督促并指導各園區盡快編制生態工業園建設規劃及實施方案，完善園區項目準入的資源利用和環境保護評價體系；加強開發區品牌建設，做好品牌推介和宣傳。

（四）建立規范化的開發區評審體系，實施統一評審分類管理

由于各開發區具有不同背景，資源稟賦也不相同，應結合開發區各自定位，設立不同評價指標體系，分層級進行管理。重點對開發區土地利用、入駐項目進展、園區管理機構工作能力等進行評審和監督，實施開發區動態管理。

（執筆： 陳兵）