政府部門績效評估如何借鑒國際經驗

我國地方政府績效評估現狀

目前在我國政府績效評估已步入了一個全新的階段。隨著政府目標責任制的推行，政府績效評估問題已經成為行政管理、公共管理理論界和實踐界研究的熱點問題。

目前在我國政府部門實行、可以納入績效評估的有，目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、行風評議以及近來在各省市地方開展的績效評估活動等方法。

我國的政府績效評估不僅在理論研究和實踐上正在加快步伐，而且日益受到政府高層的重視。

要評估政績，就不可避免地要回答如下幾個問題：（1）什么是政績、政績應該包含什么、其指標是什么（即評估的指標體系）？(2)為什么要包含這些指標，理由和依據是什么？衡量指標的準則或標準是什么（即評估的理念價值體系）？(3)由誰來評估、以何種形式來評估政績？如何保證評估的客觀公正和權威性(即評估的組織機構體系)？(4)評估的政策法律依據是什么、憑什么職位的升降可以由評估決定（即評估的法制體系）？(5)靠什么來保障評估不變成長官意志、社會運動或形象工程、什么樣的體制和制度才能保證政府的政績評估體現民意和不流于形式、不成為一種短期行為（即評估的體制基礎）？

上述幾個問題的構架從本質上回答了一個科學的評估體系必須包括以下幾個部分：(1)執政理念和社會價值體系；(2)定性、定量的客觀指標體系；(3)評估的方式、方法體系；(4)評估的法制基礎；(5)評估的組織和制度體系。

國外的績效評估歷史和經驗

政府績效評估的實踐，最早可追溯到上世紀初美國的市政績效評估和其40年代開始的績效預算改革。而大規模的政府績效評估實踐，則是隨著英國“政府再造”運動而興起的。

1979年撒切爾夫人上臺后，進行了大刀闊斧的改革，一方面將國有企業私有化、市場化，削減政府職能；另一方面為克服政府管理中的官僚主義，大膽改革政府管理方式，鐵娘子在首相辦公室成立以雷納為首的效率小組，主要任務是對政府各部門的運作進行全面的調查分析和評估，并提出提高績效的方案和措施，這就是著名的“雷納評估”。

此后，英國推出了“部長管理信息系統”、“財務管理新方案”，核心就是開展全面的績效評估，使英國成為績效評估持續時間最長、范圍最廣、技術上最為成熟的國家。英國的經驗和做法，很快向澳大利亞、新西蘭等國擴散，到上世紀80年代后期，績效評估已經在發達國家廣泛開展。借鑒英國的經驗，上世紀90年代初，美國政府著手推進政府管理改革，成立了國家績效評估委員會，發布了《國家績效評鑒報告》，借鑒企業的管理方式，提出了以績效和結果為導向的改革方案。1993年美國國會通過了《政府績效和結果法》，要求聯邦各機構，在制定長期戰略規劃基礎上，每年提出績效評估報告，并將績效報告與預算掛鉤。這標志著持續十幾年的政府績效改革逐步走上制度化的軌道。

不可否認，政府績效評估的發展，與一些有抱負有遠見的政府領導人的推動有關，但從根本上看，是經濟全球化、行政民主化、科技信息化的必然要求，是出于時局的壓力和順應民意的選擇。

首先，財政危機是政府績效評估興起的直接動因。上世紀三四十年代經濟危機爆發以來，西方各國奉行凱恩斯的國家干預主義，政府由自由資本主義的“守夜人”角色，逐漸轉變為無所不包的龐然大物。到70年代中后期，西方經濟出現滯脹、財政赤字上升，政府財政面臨危機，同時政府信任也出現危機，公民普遍對政府比較嚴重的官僚主義不滿。少花錢多辦事，提高政府績效成為廣大民眾的共同要求。

其次，行政民主化是政府績效評估發展的內在動力。隨著公民文化素質的提高，一些國家出臺“陽光政府”法案，公民社會對政府管理與服務的公正性和效率質量的要求越來越高，同時要求參與監督和評估政府。為了回應社會對行政民主化的訴求，西方發達國家對公共行政管理系統進行了一系列的改革。

第三，企業管理的成功經驗為政府績效評估的開展提供了支撐。在管理方法層面，目標管理、質量管理等都首先在企業中運用并取得成功，為政府部門改革提供了技術支持。在管理機制方面，私營部門由于市場競爭加劇，生產效率大大提高，與官僚體制下的低效形成鮮明對照，對傳統政府管理方式形成壓力。在公共產品需求方面，隨著信息社會的到來，政府沒有及時調整轉型，不能滿足社會公眾對政府產品的選擇性要求，變革在所難免。

發達國家持續十幾年的政府改革和績效評估，產生了巨大的影響和明顯的成效。美國學者夏福利茲和羅素在1998年評價說，它是政府行政職能在務實運作上經歷的一場“寧靜革命”，其意義可以與提出“自由、平等、博愛”的1789年法國大革命媲美。

進入新世紀，政府績效評估發展主要呈現以下特征和趨勢：

一是評估主體的多元化。在經濟市場化、社會民主化不斷推進的過程中，發達國家政府績效評估的主體逐步改變單純政府機關內部評估的方式，形成多元評估主體。

二是評估主題的公民導向。人們越來越認識到政府管理的本質不是管制而是服務，政府績效評估要以公民為中心，以公民滿意為終極標準。

三是評估內容的規范化。隨著評估實踐的發展，逐漸確立了公共部門評估的“三E”理論，即政府績效評估主要從經濟、效率和效果三方面來衡量。效果突出體現了政府公共管理的本質要求，在政府績效評估中越來越占主導地位。有些學者針對傳統公共管理重效率忽視公平的問題，又提出了一個公平指標，成為4E?！?E”或“4E”理論是公共績效指標構建的基礎，是政府績效評估走向科學化的重要標志。

四是評估保障的法制化。近十年來西方各國大力推進績效評估的法制化，許多國家先后制定有關法律法規，使政府績效評估成為公共管理的一項基本制度，形成持續發展的世界性潮流。

美國聯邦政府的績效評估

美國是世界上開展現代績效考核較早的國家之一，其政府的績效考核基本上是開始于20世紀初期。因為公共部門的組織績效評估（區別于個人工作績效評估）在那時已經開始。美國是一個先有州，后有聯邦政府的國家。聯邦政府的權力在歷史上是隨著需要而逐步增加的。隨著美國聯邦政府行政權力的擴張、政府涉及的領域的拓展、社會項目的增多和政府機構與人員膨脹，財政預算與支出猛增。因此，公眾作為納稅人開始不是只是關注預算與投入，而是更加關注政府項目的經濟性與效率。美國政府先后于1960年提出的計劃-方案-預算系統、1970年提出的零基預算、1980年提出的目標管理和質量管理，其目的都在于使公共資源得到最有效的配置和利用。一直到20世紀80年代，美國政府的績效評估基本上都是以投入-產出的成本-收益分析為核心的效率評估。

到80年代末90年代初，隨著經濟全球化而來的國際競爭的壓力的增強、信息技術在美國社會生活各個領域的滲透、全面質量管理在政府內部的實施、特別是日漸嚴重的政府信任危機和美國大政府政策下民眾對政府責任期望值的攀升，美國政府的績效評估進入了一個快速發展的時期，評估的焦點從產出的效率轉向了更加關注產出的結果，并以最終的結果為導向；把政府的公共服務看做是為顧客服務，以顧客和市場為導向。其間，美國聯邦政府于1993年通過了《政府績效與結果法》，進一步全面地在法律上將政府績效評估肯定下。

需要特別提到的是，美國《政府績效與結果法》從1993年的通過到2000年在所有聯邦機構中基本開始普遍實施，安排了7年的時間，表現出了在實施上的耐心和謹慎。加上該法案在措施上體現了許多靈活性，也減少了來自政府內部的抵觸，盡量避免了以往績效改革急于求成而導致的尷尬。

從總體上來講，《政府績效與結果法》的實施以來，確實極大地推動了美國政府的績效改革，改善了各聯邦機構戰略規劃的制訂，使得聯邦政府與州政府、地方政府之間、各聯邦機構之間的關系更具有了平等的契約色彩，動搖了原有的垂直式的權力結構，更加約束了政府預算，獲得了各個方面的一些好評。

但是，各方面尖銳的批評也非常多。例如，績效預算依然約束不了有關預算法規定的強制性支出，而這些并不以部門工作的好壞作為撥款依據的預算占了總預算的大部分。聯邦政府績效管理的一些要求與美國國家權力體系中的分權、分工、分層制衡的特點很難完全統一。特別是減少聯邦政府管理的“繁文縟節”、減少過度規則和繁瑣程序、增強行政管理彈性方面的改革很不理想。

借鑒外國績效考核經驗時應該注意什么

中國有五千年的文明史，在一些朝代中就可以找到政府績效評估的例子。但是由于社會制度上的巨大差別，特別是在法律制度、民主參與和社會價值取向上的差別，使得中國在進行績效評估的過程中不能簡單地借鑒歷史，更不能簡單地借鑒國外的政府績效評估的經驗。

例如，美國聯邦政府是由小政府發展成為現在的大政府的。關心“我”繳的稅到哪去了，希望政府把稅收的錢用到恰當之處，憎恨政府貪污浪費，希望政府“少花錢，多辦事”。美國民眾對政府辦事效率的要求是績效評估的根本動力。美國聯邦政府搞績效評估的根本目的是少花納稅人的錢，為民眾多辦事，并盡量讓民眾知曉、放心、相信。民眾的滿意程度是政府執政的前提，否則在下一輪選舉中就會被取代。

要有效地借鑒西方績效評估的經驗或教訓，我們還應該充分考慮到以下各方面的差異。

(1)西方式的選舉是政府擔憂或關心公眾滿意程度的根本原因，短視的執政行為和急功近利也必然成為政客們的自然選擇。這對國家政策的持續和穩定帶來了先天的不足。

(2)分權制衡機制從根本上增加了程序上的“繁文縟節”和機構上的臃腫，從而不可避免地降低了政府的效率。部門權力和利益之爭必然會產生一些領域的不合作或不作為現象。

(3)金錢政治和少數人控制包括宣傳和服務機構在內的全社會的大部分資源，必然導致社會不公和弱勢群體利益的忽視。

(4)個人主義的價值取向和拜金主義、對物質生活的無限制的追求，加上以刺激需求來推動經濟發展的經濟模式，都造成了西方執政的不穩定和社會經濟發展可持續性的減弱。

(5)豐富的自然資源、歷史上積累的物質財富和近代史上的霸主地位，使他們在經濟上具有優越感，加劇了他們對世界資源的掠奪不容辭和忽視社會經濟發展可持續性。

中國的歷史、文化背景和社會意識形態，以及中國的自然資源和環境條件，都決定了在推行績效評估時體現出以下不同的選擇。

(1)不能照搬西方短視的經濟模式，不能走“刺激-膨脹-緊縮-蕭條”的惡性循環模式。這一模式帶來西方社會周期性的不穩定和對外國資源的掠奪和戰爭。戰爭常是美國轉移國內矛盾的第一選擇。中國要大力發展節約型循環經濟，走可持續發展之路。因此，政府績效評估不能是簡單的GDP的評估，而應該把環境、生態、能源等作為重要方面。

(2)中國作為社會主義國家，消滅貧窮、縮小貧富差別、走共同富裕的道路，是新時期重要任務。因此，政績評估中要把社會公平指標作為重要指標。要充分考慮到目前貧富兩極分化可能帶來的潛在的社會危機，評估要考量政府理順、疏導社會矛盾和對突發事件的正確應對能力。

(3)在新的歷史階段，黨和政府強調“立黨為公，執政為民”、“以人為本”的執政理念。因此，政府績效評估的主體應當是人民大眾。服務大眾是政府職能的特征，因此政績評估應充分考量民眾的參與和信息的透明公開。要充分考慮由于民眾參與帶來的效率和效果的變化，盡量平衡效率與效果之間的關系，積極引導和提高民眾的參與能力。

(4)作為一個發展中和處于變革的社會，必須考慮現階段的社會發展不平衡的現實。在評估指標體系的制定中，不能制定大而空的指標，不能片面追求和全面照搬西方的體系，而應該循序漸進，分階段、分地區、分部門、分層次地推進科學民主的評估體系。例如對老工業基地、對落后地區的指標的設置要依據可能的條件而定。

(5)在創建和諧社會和走可持續發展道路的目標下，政府部門績效評估指標體系要充分考慮物質和精神指標的平衡。只有建立一個精神和物質文明的、人和自然和諧統一的社會環境，公眾才能滿意。因此，政府績效評估要充分考慮近代歷史上工業革命對生態的破壞、經濟高速發展對自然環境的負面影響和對公眾衛生健康的影響；要充分考量目前作為經濟快速發展的現實及其對資源、能源和環境所產生的巨大壓力。

解決問題的其他建議

下面結合中外經驗，提出幾個解決問題的其他建議，希望對政府績效評估的研究和實踐起到拋磚引玉的作用。

(1)建立政府績效評估的支撐和保障體系。

政府的績效評估不能孤立存在。近十年來西方各國大力推進績效評估的法制化，許多國家先后制定有關法律法規，使政府績效評估成為公共管理的一項基本制度。

評估的根本目的在于檢驗和幫助政府完成規劃、目標和任務。法律、政策、體制、監管是規劃落實的保障，也應該是績效評估的內容。首先，績效評估需要通過法律、政策來規定或確定；其次，體制需要與績效評估相互關聯與配合，一方面，與體制脫節的績效評估是不能被正確執行的，另一方面，很難進行績效評估的體制跟定會演化出官僚的內容；第三，監管系統要監督和管理政策、規劃的落實，從績效評估角度看，沒有有效的監管系統，就不能保證用于績效評估信息的真實與正確性，就不能保證績效評估的合理與公正性。在中國，以上三點都比較欠缺，尤其是在第三點方面更加薄弱。

政府績效評估要貫穿于從規劃、實施到總結評估的全過程。實際上，在規劃階段就已經需要將績效評估融入規劃之中。即在規劃中要包括目標、政策、措施、結果、成效的評估方法、評估指標、測量方法等績效評估內容。一個能夠合理地進行績效評估的規劃才是一個完整的規劃。不僅如此，所確定的評估方法、評估指標和測量方法要完整的反映規劃目標或規劃意圖，有偏向的評估指標和測量方法將會誤導規劃的執行。

在評估總結方面，作為執政效果的反饋機制，績效評估的結果要為下一輪的規劃和政策提供修改或變更的依據，要與政府部門激勵機制和官員的升降相聯系，幫助建立獎懲機制和動力機制。

（2）績效評估不是僅僅設立一些統一的評估指標，也不是“秋后算賬”，而是要與政府的日常管理活動融為一體，成為政府日常管理的有機部分。

績效評估表面上是觀測目標的實現程度，其真正的目的是為實現政府目標提供有力的支持。也就是說，是為了實現目標而不是為了“秋后算賬”和“打板子”。因此，績效評估需要滲透到政府管理的方方面面、每一個角落，需要成為政府日常管理的一部分。對于部門來講，就是需要不斷地評估與思考，這樣做對于實現目標是最佳的選擇嗎？對于個人來講，就是要考察每一次服務的成效。

要使績效評估成為政府日常管理的有機部分，不是短時間內靠“運動”或“風暴”可以完成的，需要穩步的、長期的、逐漸的從上到下或者從下到上對政府管理體系進行改革，為了確保融入績效的政府管理真正的有效，還需要績效評估制度化。

（3）績效評估需要政府、民眾和獨立專業機構的共同努力。

績效評估首先要靠政府自己評估。因為政府是規劃全過程的管理者、實施者，政府掌握所有的信息，政府需要在日常管理中跟蹤、監控和不斷修正、提高績效管理。但是這種政府自己評估需要民眾的監督，需要獨立專業機構的共同參與。

政府的績效評估應該得到公眾的肯定，要有民眾參與。對于民眾參與，首先需要逐步公開政府的績效評估，增加政府活動的透明度，使民眾了解評估內容，獲取民眾的監督。民眾獲得知情權是民眾參與的最基本的條件。第二，要恰當地開通的民眾意見反饋渠道，民眾還要參與一些具體的評估活動，這需要根據評估的對象和內容作具體的設計。例如，民眾對于政府官員日常的每一次接觸和服務的即時反饋就是重要的評估方法。

（4）衡量績效最重要的準繩是結果。

需要注意的是，只重結果的績效評估不等于鼓勵不擇手段地達到目的，而是鼓勵在守法的前提下創新和提高效率。

（5）政府績效評估要分階段、分地區、分部門、分層次與時俱進。

科學發展觀和正確的政績觀要求政府績效評估的內容和評估指標必須將城鄉發展、區域發展、社會經濟發展、人與自然和諧、國內發展和對外開放統籌兼顧；要有經濟、效率、效果、公平的內容，要有政府部門產出、結果和民眾服務滿意度的指標；要充分考慮前述內容各自的特點和不同的發展階段的現實性。評估的標準要實事求是、符合客觀規律，既要積極進取，又要量力而行，評估要分階段、分地區、分部門、分層次，根據實際情況量體裁衣、因勢利導。