區(qū)域產業(yè)結構政策的協(xié)調

經濟區(qū)域是具有全國意義的專門化的地域生產綜合體，其界線既清晰又模糊。經濟特征的相似性和市場體系的統(tǒng)一性決定了經濟區(qū)域運行的最大特征，是可以跨越行政區(qū)劃進行生產要素的橫向流動，也可以跳過上下級關系進行企業(yè)的縱向聯合。我國區(qū)域經濟實際上既以行政區(qū)域的形式表現出來，又以一定量的行政區(qū)域板塊組成經濟區(qū)域的形式存在。

但是，不論哪一種區(qū)域，作為全國的一部分，其產業(yè)結構優(yōu)化問題必須從兩個方面進行考察：一是承認區(qū)域相對優(yōu)勢的區(qū)位，從比較利益角度衡量區(qū)域產業(yè)結構的合理性；二是從宏觀經濟層次上協(xié)調區(qū)際關系，追求國民經濟整體的最大利益。與全國產業(yè)結構優(yōu)化相比，區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化的關鍵在于如何擺正地區(qū)利益與國家利益的關系，并把它們最大限度地協(xié)調起來。

從長遠的角度來看，地方利益與國家整體利益是統(tǒng)一的，但在一定時期或一定范圍內，地方利益與國家整體利益是有矛盾的，其主要表現形式就是行政省區(qū)之間的盲目重復建設，其重復建設的內容從制造業(yè)到信息產業(yè)、從開發(fā)區(qū)到大學城、從標志性建筑到機場碼頭。究其原因，由于行政區(qū)域經濟運行的規(guī)律和特征，使地方政府指導產業(yè)結構調整行為的負面效應得到了一定強化和固化。由于市場體系不全和交易成本的原因，所謂“重復建設”對于地方根本不是重復，只是在全國意義上才是重復。這正是地區(qū)產業(yè)結構與全國產業(yè)結構調整在目標上最激烈的沖突。因此，所謂區(qū)域產業(yè)結構政策協(xié)調問題，首先是地區(qū)與國家產業(yè)結構政策的協(xié)調，其涵義是各地區(qū)根據國家的總體產業(yè)政策，在深入分析本地區(qū)經濟發(fā)展條件的基礎上，來確定本地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產業(yè)并加以一定扶持；其次是地區(qū)與地區(qū)之間產業(yè)結構政策的協(xié)調，即各地區(qū)在制訂產業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，不僅要看到自己是否能發(fā)展某些產業(yè)，還應當看到其他地區(qū)是否更適合發(fā)展這些產業(yè)，是否已經發(fā)展了這些產業(yè)。通過地區(qū)之間優(yōu)勢與劣勢的相互比較，明確本地區(qū)的絕對優(yōu)勢和相對優(yōu)勢之所在。同時，通過一定機制加強地區(qū)之間協(xié)商，協(xié)調好彼此的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實現合理的區(qū)域分工，避免地區(qū)產業(yè)結構雷同。

第一，地區(qū)與國家產業(yè)結構政策的協(xié)調。在與國家產業(yè)結構優(yōu)化目標的協(xié)調上，協(xié)調的主導者是中央政府。中央政府主要通過改善各種制度環(huán)境協(xié)調區(qū)域產業(yè)結構調整，達到宏觀產業(yè)結構優(yōu)化的目的。首先，通過深化市場經濟體制改革，改善由于不合理的價格體系導致不同要素稟賦特征的區(qū)域間利益關系的扭曲，逐步減少地區(qū)間重復建設和市場封鎖。其次，通過調整公共政策，理順中央與地方的關系。通過完善分稅制，讓地方政府擁有與經濟職能對稱的財政稅收能力，以逐步調整其過度的“逐利”行為。同時，以法律形式界定各級政府間的事權范圍，逐步削弱有關政府部門利益，減少部門之間的惡性競爭和內耗。再次，在分權改革基礎上，加強中央政府對區(qū)域產業(yè)協(xié)調發(fā)展的調控職能。通過建立相應的中央政府級機構，來協(xié)調基礎設施建設與環(huán)境保護、土地管理和稅收征管等制度與政策方面的一體化建設。最后，通過行政管理體制改革，打破地方官員的非合作均衡，推動經濟區(qū)域的形成。當前，我國地區(qū)之間產業(yè)結構相似性有所下降、產品結構的差異有所加大，這表明許多地區(qū)的產業(yè)是可以互補式發(fā)展的，尤其是那些具有共同區(qū)域市場特征的地區(qū)之間。由于經濟區(qū)域本身是區(qū)域市場要素的流動和區(qū)域產業(yè)合理分工的結果，在市場經濟條件下，經濟區(qū)域產業(yè)結構的演進和升級一般能夠達到全國產業(yè)結構優(yōu)化的總體要求。因此，解決地區(qū)重復建設問題，協(xié)調地區(qū)產業(yè)發(fā)展的關系，需要加快行政管理體制改革，如建立全面的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制；放寬勞動力的戶籍管理；推行地方政務公開方式等。

第二，地區(qū)與地區(qū)之間產業(yè)結構政策的協(xié)調。所謂地區(qū)之間產業(yè)政策的協(xié)調，在內容上主要包括協(xié)調整合行政地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，調整經濟區(qū)域產業(yè)結構；協(xié)同整合地區(qū)產業(yè)優(yōu)勢，培育若干具備市場競爭力的區(qū)域產業(yè)群；加強政策合作，協(xié)同構建開放的市場體系等。地區(qū)之間產業(yè)政策協(xié)調的目標，是通過區(qū)域經濟合作機制，促進行政區(qū)域向經濟區(qū)域的轉化。

地區(qū)之間進行產業(yè)政策協(xié)調的基礎是地區(qū)之間的“市場差異”。從農村市場與城市市場的差異看，隨著城鄉(xiāng)居民收入及消費水平差距的不斷擴大，農村消費品市場與城鎮(zhèn)消費品市場的層級不斷拉大幾乎“斷裂”，在城鎮(zhèn)市場上已趨于飽和的高檔耐用消費品無法向缺乏有效需求的農村市場轉移。從東部地區(qū)和中西部地區(qū)的市場差異看，東部地區(qū)一些低層次產業(yè)和產品的市場需求已經嚴重飽和，但是相對于潛在的中西部農村市場，其生產能力過剩并不嚴重。因此，地區(qū)之間需要通過產業(yè)轉移，彌補這種區(qū)域市場之間的裂痕。一方面是東部地區(qū)讓出相對優(yōu)勢下降的傳統(tǒng)產業(yè)，向更高層次的產業(yè)轉移；另一方面是西部地區(qū)往這些讓出來的產業(yè)擴展。

地區(qū)之間進行產業(yè)政策協(xié)調的組織包括政府間協(xié)調機構和企業(yè)間合作組織。

政府間協(xié)調機構是區(qū)域經濟合作組織。區(qū)域合作組織是區(qū)域內政府或跨區(qū)域政府的合作機構，由它來處理解決單一地方政府無力解決的難點問題。區(qū)域經濟合作組織的職能可以涉及區(qū)域經濟發(fā)展政策的制定、市場規(guī)劃、重大項目決策方面的協(xié)調統(tǒng)一；統(tǒng)一規(guī)劃和管理區(qū)域土地資源、水資源、旅游資源等公共資源；統(tǒng)一進行開發(fā)項目融資和投資管理；統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內重大基礎設施體系和生產環(huán)境保護與建設；開展區(qū)域間的技術協(xié)作、標準制定，以及處理不同部門、不同行業(yè)之間的競爭關系問題等等。地方政府間協(xié)調的任務是制定區(qū)域規(guī)劃。從國外大都市區(qū)實行區(qū)域協(xié)調管理的做法和經驗看，各個跨地區(qū)行政組織都把區(qū)域規(guī)劃作為主要政策重點，體現區(qū)域規(guī)劃的全局性、戰(zhàn)略性、長遠性。由于區(qū)域合作組織被賦予相應的規(guī)劃和調控權，它的建立既有利于實現地方政府相關職能向區(qū)域合作組織的轉移，也有利于對地方政府經濟行為的監(jiān)督。當然，政府間協(xié)調的保證是區(qū)域競爭法規(guī)。必須制定區(qū)域反不正當競爭法規(guī)，并建立專門執(zhí)行該項法規(guī)的“區(qū)際貿易管理委員會”，以防止地方政府可能出現的地方保護主義行為，保證地區(qū)之間的有效聯系、合理競爭和市場統(tǒng)一。在中國的實踐中，自改革開放以來，不同類型和規(guī)模的城市或區(qū)域合作組織就不斷出現，諸如上海經濟區(qū)、環(huán)渤海經濟區(qū)、遼中南城市群等城市區(qū)域的相關區(qū)域協(xié)作組織相繼成立，但多年來城市區(qū)域間的協(xié)作并沒有對跨區(qū)的公共事務進行有效管理，許多城市在環(huán)境污染治理、水資源利用、跨區(qū)域的市場監(jiān)管方面并未進行有效的合作。可見，具有法律地位的區(qū)域利益主體的缺失，是影響區(qū)域產業(yè)結構協(xié)調的重要原因。

多年以來，企業(yè)和民間自發(fā)、分散的合作意愿和經濟要素的流動，全面推進了地方政府間的合作。但目前政府間的合作機制難以從根本上消除經濟區(qū)域產業(yè)結構成長過程中的一些體制性障礙。因此，可以在政府主導以外尋求建立一個“區(qū)域第二合作平臺”，即通過組建區(qū)域性行業(yè)協(xié)會，將區(qū)域內的企業(yè)按行業(yè)組織起來，形成市場力量的利益共同體，建立市場與政府間相對均衡的溝通和對話渠道，以此推動政府合作向縱深發(fā)展，加快區(qū)域一體化進程。

第三，目前協(xié)調我國區(qū)域產業(yè)結構政策的內容有五個。一是實施經濟區(qū)域制度和政策一體化。主要是在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度和社會保障制度等方面加強地區(qū)之間的行政協(xié)調，構建統(tǒng)一的制度框架和實施細則，實現經濟區(qū)域制度架構的融合。同時，構建區(qū)域產業(yè)發(fā)展政策協(xié)調和磋商機制，制定與協(xié)調各行政區(qū)域的財政政策、貨幣政策和產業(yè)政策等，減少政出多門、各自為政的現象。并逐步在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發(fā)和信息共享等方面統(tǒng)一政策，在區(qū)域內營造交易成本降低的政策環(huán)境。二是實施區(qū)域基礎設施建設一體化。特別在長三角、珠三角和環(huán)渤海等交通發(fā)達的地區(qū)，通過統(tǒng)一規(guī)劃來協(xié)調跨省際間、市際間的交通運輸、通信設施、江河整治、能源保障和生態(tài)環(huán)境保護等重大公共基礎設施建設，避免浪費。三是實施區(qū)域產業(yè)結構和產業(yè)布局的市場化整合。包括加強各地區(qū)現有支柱產業(yè)的跨地區(qū)企業(yè)聯合和重組；建設區(qū)域性高新技術產業(yè)群落和企業(yè)網絡；形成為高新技術產業(yè)服務的知識密集型服務業(yè)和通過產業(yè)區(qū)域轉移實現區(qū)域結構和布局優(yōu)化。四是實施區(qū)域市場體系網絡化。區(qū)域內各個主要城市實行工商聯手，互設商場、市場、連鎖店和專賣店，定期或不定期召開各種類型的交易會和訂貨會，擴大商品交流的廣度和深度。另外，統(tǒng)一規(guī)劃建設區(qū)域資本市場、區(qū)域技術市場和區(qū)域人才市場以及區(qū)域文化市場網絡等。五是實施區(qū)域內城市群體的協(xié)調發(fā)展。主要是合理定位核心城市功能，形成區(qū)域一體化的市場體系，比如長三角地區(qū)的上海與南京、杭州等其他城市的功能協(xié)調、環(huán)渤海地區(qū)的北京與天津等城市的關系等。比如在北京市“十一五”發(fā)展規(guī)劃中，首次沒有將北京市定位于“經濟中心”，其目的就是為了更好的發(fā)揮天津市的經濟優(yōu)勢。這說明了在地方規(guī)劃的過程中，已經比較注意與其他地區(qū)在產業(yè)布局和經濟發(fā)展方面的協(xié)調。 （作者系武漢大學副教授）