新安江的雙城計

一條大江，橫貫東西，跨越若干行政區劃，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也將是下游

“我們就是真把它（浙江某知名礦泉水的水源）變成洗腳水，你們也沒有辦法啊。”在安徽黃山市街頭，我們不時聽到這樣的聲音。黃山市民常常戲謔地稱處于他們下游的浙江某知名礦泉水是他們的“洗腳水”。

這條水源就是新安江。事實上，黃山市民對新安江穿城而過還能保持優良的水質倍感驕傲和自豪。“洗腳水”之說大多數時候只是這種情緒溢于言表的一種形式而已。

但其中暴露出的問題也著實令人擔憂：一條大江流域寬廣，上下游之間的資源共享關系果真會被如此粗暴而輕易地看待和處理嗎——在中國遍布著如同新安江這樣的跨界流域。

獨善其身？

近年來，生態資源的保護、開發和利用在中國被提升至前所未有的高度。生態環境不僅僅被看作是額外需要保護的對象，而是更加與城市發展緊密結合起來，并以當初建設工業園區的熱情和方式在全國推廣開來。

“十五”計劃提出，到2005年，全國有4-5個省和300-400個市、縣開展生態示范區建設試點，并在此基礎上產生120個國家級生態示范區；而“十五”計劃結束時，全國共批準528個生態示范區建設試點，其中233個被命名為“國家級生態示范區”，海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北等9個省開展了“生態省”建設。

“十一五”規劃則將“生態省”數量提高到15個左右，建成并命名15個左右生態市（縣），創建400個國家級環境優美鄉鎮和8000個生態村。

為了達標和建設生態園區，各省市在自己的職權范圍內做了最大努力，包括基礎已經很好的黃山市：從建立生態辦的領導機制到規劃目標和考核，層層下達指標、各自嚴格職守。

但有些問題卻反倒變得突出起來——

江蘇是第一批開展生態省建設的地區之一，但是6月初的無錫水污染事件卻讓這個“生態省”備受考驗。太湖藍藻大面積爆發，造成無錫市飲用水源地水質惡化，而這次藍藻危機暴發的內在因素是污染物大量排入造成太湖水體嚴重富營養化。

無錫市政府為此承擔巨大壓力，無錫市民更是付出了沉重的代價；與此相對應的，卻是整個蘇錫常環太湖地區的許多企業都沒有做到達標排放——上世紀80年代以來，環太湖區域的工業化和城市化進程加速推進，太湖卻為之付出了沉重的代價，正成為長三角地區的一個公共“污水盆”——在這個層面上，太湖不僅僅是無錫的太湖。

無錫水污染事件甚至還波及南京、上海等長江流域的大中城市，關于用水安全的擔憂一時喧囂塵上。

其實，早在上世紀末，江蘇蘇州與浙江嘉興之間就發生過長達十年之久的水污染糾紛。

江蘇省蘇州市盛澤鎮與浙江省嘉興市為鄰，麻溪港為兩地界河。自20世紀90年代以來，盛澤鎮印染業快速發展，它所產生的污水進入河網后給下游造成嚴重的污染。麻溪港是嘉興市的一條河流，由于來自上游的污染，水產養殖業不僅遭到嚴重損失，生活用水質量也在不斷下降。1993年，這里曾發生過由于上游污水造成大量死魚的事件，十余年來，當地群眾雖然通過多種途徑呼吁，但水污染沒有得到根本治理。至2001年11月22日凌晨發生的“沉船筑壩”事件達到頂點。

歷史的再次重演，加深了我們對經濟發展和現行環保體制下水污染必然性的憂思。緊隨無錫水污染事件，巢湖、滇池藍藻爆發，武漢東湖也陷入了同樣的困局，蘇州、長春、南京等地又相繼傳出藍藻爆發或者可能爆發的消息。

令人感到寬慰的是，到目前為止，新安江依然水質良好。

新安江是錢塘江的重要源頭，其優質水源是經濟發達的浙江北部和東部地區生活和生產的保證。新安江流域跨皖浙兩省，是浙江省最大的入境河流，也是連接安徽黃山市和浙江杭州市的一條重要水上通道。新安江源頭及主要干流均在黃山市及宣城市績溪縣境內，經由黃山市的街口流入浙江省境內的新安江水庫。

據介紹，新安江是目前全國為數不多的比較健康的河流之一：

通過地處上游地區的黃山市十多年來的保護和建設，森林覆蓋率達到75%以上，為全國平均值（18.2%）的4倍以上，大大提高了涵養水源和水土保持的能力；國家環保總局在該流域省界國控斷面所設的水質自動監測結果表明，上游黃山市流入新安江水庫的地表水水質均達到國家Ⅱ-Ⅲ類地表水水質標準。這些優質水資源為下游地區的電站、千島湖景區和杭州等地供水提供了堅實的保障，使新安江成為名副其實的山水畫廊，同時也為下游地區經濟發展提供了相當大的水環境容量。

但是近兩年，黃山市提出要東向融入長三角，大力發展工業經濟。這一背景下，新安江還能逃脫工業發展中的普遍性水污染厄運嗎？

保護的代價

在黃山市民的心中，為保護新安江，他們已經付出了不小的代價，包括經濟發展的緩慢。

2004年新安江黃山市流域內人均GDP為7297元，而杭州市人均GDP達到38858元，是黃山市流域內人均GDP的5.3倍；經過兩年的工業經濟發展，到2006年，黃山市人均GDP為12230元，而杭州市已經超過6000美元，達到51871元人民幣——工業化的加速度在黃山市并沒有凸現出來。

統計數據還顯示：2004年之前，黃山共關閉污染企業、廠礦147家，損失產值21.06億元，損失就業崗位21048個，損失利稅2.58億元；否定污染項目56項，總投資9.1億元，估計損失產值21.36億元，減少就業人數5525個，估計損失利稅2.36億元。而即便近兩年大力發展工業經濟，黃山市也依然嚴格控制絕不上馬污染項目。

在損失經濟發展機會的同時，黃山市對水土流失嚴重區域建造了攔沙壩、江邊護岸等工程設施，建成沿江護岸近百公里，總投資10億元；各類水庫的除險加固工程總投資1億元；1982年至2004年黃山市已開展水土保持小流域綜合治理50條，總投資1億元，其中國家投資2698萬元，地方配套3495萬元，群眾自籌4439萬元；歙縣北岸鎮、深渡鎮新安江河段“白色污染”及水面漂浮物比較集中，每年開展一次清除垃圾污染活動，近萬人參加，出動船只30多只。

“今后，生態保護的實際投入與長期維持優良生態系統的投入需求之間將可能出現越來越大的差距，而經濟發展的滯后將嚴重削弱上游地區對保護和建設成本的承受能力。”黃山市環保局生態科負責人說。

換言之，隨著工業經濟的高速發展，生態系統遭到破壞的風險概率在不斷提升，一個城市需要拿出更多地財力來應對隨時可能發生的污染事件。

屆時的投入會有多少？可以參考的數字有：黑河流域綜合治理需投入20多億元，石羊河流域治理需要50多億元，塔里木河流域綜合治理需投入100多億元，渭河綜合治理需投入200多億元，淮河水污染治理需投入上千億元。

這顯然是黃山市所無法承受的；而且一旦發生類似的支出，將貽誤經濟發展更多——在黃山，經濟發展和生態保護互為因果、相互制約的關系，正集中體現在新安江的身上。

但一條大江，橫貫東西，跨越若干行政區劃，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也將是下游。

自20世紀60年代建成新安江水庫和新安江水電站以來，新安江一直在浙江省至華東地區的經濟社會發展中發揮著不可替代的重要作用。

新安江水電站是新中國成立后自行設計建造的第一座大型水電站，據90年代初期統計數據，僅杭州市每年減少企業停水停電的損失就超過40億元。新安江水庫蓄水后，形成巨大人工湖，成為聞名遐邇的“千島湖”國家級風景名勝區。

同時，錢塘江是一條著名的咸潮河流，由于咸潮上溯，河口地區特別是杭州市的主要取水口經常因氯濃度超標而停止取水，嚴重影響工業和城市供水安全，而新安江水電站在枯水大潮期加大優質淡水的下泄水量沖淡壓咸，有效提高杭州市的供水保證率；新安江水系水質達標率100%，對于提高富春江和錢塘江的水環境容量，改善錢塘江水質，保障杭州市的工業和城市飲用水供水安全，也有著重要的作用。

在中國經濟發展進程中，有一條不成文的規則影響深遠：雖江河之大，排污有容量，但先發展的先排，后發展的不讓排了便偷排；而往往先發展的都在下游，后發展的都位居上游。所以上游發展經濟后，除了造成整條流域的生態破壞，還將環境污染中一部分甚至大部分外部成本會轉移到下游發達地區；或者上游犧牲經濟發展，建設水利設施和進行生態保護的正向效益向下游延伸，但成本卻主要由上游地區來承擔。

從目前的情況來看，黃山市尚屬于后者，但無法確知的是，在經濟發展的誘人利益面前，黃山市是否也會變成新安江水污染的“始作俑者”，也就是“洗腳水”的制造者？

據記者了解，今后幾年內，黃山市的工業化城市化水平必將有一個較大的提高，預計2010年和2020年新安江流域上游地區GDP總量為207.11億元和414.21億元，增長率分別為14.5%和11%；相應的，廢污水排放量也會大幅增加，黃山市將同時面臨加快經濟發展和加大生態環境保護力度的雙重壓力，預計2010年所需生態建設和保護各項總投入為8.27億元，到2020年總投入9.43億元，達到維護流域生態不至惡化的相持于穩定階段的投入水平。

而來自浙江省環保部門的統計資料顯示，這個省近年來每年排放的工業廢水達16億噸左右。按照目前的污染物排放水平計算，每創造1億元GDP就要排放28．8萬噸廢水，在GDP年均增長9％的情況下，到2010年浙江省廢水的排放量將是目前的2倍。

在同一流域的上下游之間，在發展中和發達地區之間，生態保護的責權利分配也應該是平等的。

阮本清是新安江流域生態共建共享機制研究項目的負責人，他指出，對于新安江流域上游地區來說，目前有三種發展模式可供選擇：一是走常規發展模式，即許多地區已經走過的“先污染后治理、先破壞后修復”的老路。這樣的結果是不僅上下游地區都將受到水污染和水生態破壞的危害，嚴重影響全流域的可持續發展，而且治理成本也將成倍增加；二是繼續加大地方生態保護力度，但經濟實力難以維系；三是全流域生態共建共享和經濟一體化發展的新機制，即“誰受益誰補償，誰破壞誰治理，誰共建誰共享”。

所謂生態共建共享機制，在中國并非全新話題，林業是率先實行這一機制的領域，而在水資源方面，泉州市在晉江、洛陽江流域上下游推進區域間環保基礎設施的共建共享，已有中心市區的江南組團與晉江市區兩個污水處理廠實現城市聯盟建設；廣東東江水質保護也進行了相關的探索。

但是，新安江依然與眾不同的是，它需要在安徽省黃山市和浙江省杭州市兩個城市之間達成共同努力——而其他案例則都發生同一個城市，或至少在同一個省內。

雙城計困境

關于跨省界的河流污染問題，在中國歷來是通過事后干預的方式來解決的。

比如，2001年江蘇蘇州與浙江嘉興之間的“沉船筑壩”事件。事件發生的第二天，國家環保總局與水利部等有關部委出任“協調官”，兩省簽訂了《關于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染與水事矛盾的協調意見》。至此，10年跨界污染從激戰期終轉入平緩期。但事實上，兩省邊境的跨界污染糾紛并沒有從根本上得到解決。

而最近一次的無錫水污染事件也是以中央的行政批示收尾：2007年6月，溫家寶總理做出重要批示，2008年6月底前，太湖流域所有城鎮都必須建設符合標準的污水處理廠，完善管網鋪設，做到不直接向太湖或流域內的河流排污水；已經建成的污水處理廠，完善配套措施，增加脫氮、脫磷設施，有條件的污水廠要進行尾水處理；在今年年底之前，凡是不能達標排放的化工企業一律實行停產整頓，整頓不見效的，一律不得恢復生產；在2008年6月底前，達不到新排放標準的企業將一律堅決關閉。

但是，這樣的批示仍然需要各地方政府的切實執行才能見效；另一方面更多的河流湖泊需要一個防患于未然的長效機制——比如，類似“新安江流域生態共建共享機制”。

這一機制的具體方案包括建立新安江流域生態共建共享示范區；設立示范區專項資金，推動生態環境保護、循環經濟合作、環境保護監測合作、生態環境保護科技和產業合作等；建立黃山千島湖杭州大旅游圈；推進產業與投資方面的合作；加強基礎設施建設合作等。實現以上功能，還需要建立一個示范區的聯席會議制度，由杭州市和黃山市分別選派工作人員以進行組織和協調工作。

據介紹，這一設想最初由全國人大常委會副委員長盛懷仁提出。盛懷仁來到新安江調查工作時，有感于新安江的保護，提出是否應該和浙江省之間建立起一種補償機制。

黃山市于2005年開始邀請水利水電科學研究院專家進行定量研究，2006年3月方案通過全國人大的專家評審。

何少苓，全國人大代表、中國水利水電科學院副總工程師，在2006年兩會期間與數十名代表共同提交《關于新安江流域建設生態共建共享示范區的建議》的議案，即被列為當年重點督辦的12條建議之一。

“對一條河流的上下游來說，其生存權和發展權應該是平等的。”何少苓說，“但建立生態補償機制、建立完善的流域生態共建共享并不是一朝一夕能建成的。”

黃山市生態辦負責人回憶說，建議案當即得到全國人大的支持。2006年5月16日，為督辦人大代表提出的重點建議，國家發改委召開“關于建立新安江流域生態共建共享示范區”重點督辦建議首次座談會議，財政部、水利部和國家環保總局部門的代表出席會議，同時還邀請了安徽省發改委、黃山市環保局，浙江省發改委、杭州市環保局的代表，以及中國水科院代表近40人參加。

“共享示范區的建議一開始也得到時任浙江省委書記習近平的支持。”但是，目前進展依然不大。

2007年，全國人大繼續督辦關于新安江的共享示范區建議，并將之交給財政部、水利部和國家環保總局，新安江流域成為全國三個試點區域之一，希望能在今年有“實質性進展”。

何少苓說：“我們應該看到，并不是所有人都贊成實施流域的生態補償，出于對本地區利益的考慮，流域內的各地區、各部門之間常會在補償內容及補償量等問題上產生分歧，這當然需要上級部門盡早形成一個統一的協調機制，但同時，當地的官員也需要開闊視野，立足于全流域，因為從長遠看，流域內外區域的可持續、健康發展往往離不開流域的協調發展。”

行政協調機制之所以在這一條江的未來命運中扮演了如此重要的作用，是因為在水資源的保護方面，法律和市場都有其失靈之處。

我國《水法》雖然規定了水資源屬國家所有，水資源實行有償使用，但在水資源使用與保護的權屬方面尚沒有明確的法律規定，難以避免“公地悲劇”的發生，誰都想最大限度的享受資源環境效益，但同時又不愿分擔保護和建設的成本；同時，目前仍存在收費太低、收費體制不健全等諸多問題，導致水價太低不能有效促進水資源的合理開發利用；而對于跨行政區域的問題，《水污染防治法》也規定由有關地方人民政府協商解決或由其共同的上級人民政府協調解決，但終究是一種事后追究的手段，而生態一旦破壞，復原是相當困難的。

再說市場手段。一度排污權交易被廣泛推崇，所有原有和新增的排污企業先購買“原始”的排污使用權，然后把排污權引入市場，企業之間隨行就市進行交易，通過市場化手段控制本地的污水排放。但是，排污權交易的主體是逐利的企業，生利的條件是公平的市場競爭——流動的河水沒有行政界限，如果上游地區繼續排放污水，對于下游企業來說，就等于市場機會的不平等，“區域內總量控制和排污權有償使用和交易的效果就會等于零”。

看來，在黃山市大刀闊斧發展工業經濟之前，妥善安置新安江的未來，的確需要從政府層面來協調解決。

但是，“盡管黃山市大力推進，兩家（黃山市和杭州市）根本就還沒有坐下來細談。”黃山市生態辦負責人坦言，這絕不是由兩市環保局出面就能解決的問題。