我國循環經濟立法探析

[摘要] 循環經濟是一種嶄新的經濟發展模式。各主要發達國家紛紛對此開展了立法活動，進行循環經濟立法已成為我國的一項重大任務。本文闡述了循環經濟的概念和基本原則，概括了國內外循環經濟立法的背景及發展狀況，系統的分析了我國循環經濟立法的必要性和立法現狀，并進一步提出了構建我國循環經濟立法的構想及實施建議。

[關鍵詞] 循環經濟 立法 中國

當今社會，隨著經濟的飛速發展和社會的高度產業化，對環境的污染與破壞已經直接威脅著人類的生存環境、健康，甚至生命，改變這個現狀最好的辦法是對物品和廢棄物進行全過程處理，在不損害環境的基礎上實現能源的再利用，節約生產成本，達到“最佳生產，最適消費，最少廢棄”的理想模式，循環經濟范式應之而生并受到重視。它通過生產與環境保護技術體系的融合，強調減少資源的消耗，節約使用資源；通過清潔生產，減少污染排放甚至“零”排放；通過廢棄物綜合回收利用，實現物質資源的循環使用；通過垃圾無害化處理，實現環境友好生產。

一、“循環經濟”的概念

循環經濟一詞起源于美國經濟學家Ｋ·波爾丁的宇宙飛船理論，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革，是一種與環境和諧的經濟模式。循環經濟主要指在企業利用資源進行生產、產品消費及廢棄物的處理的整個過程中，把傳統的依資源消耗型經濟轉變為循環利用資源的生態型經濟，它不僅是一種經濟模式，也是一種新的經濟增長方式，遵循“減量化、再利用、資源化”的原則，對物品和廢棄物進行全過程處理，以達到反復使用，使其資源化的目的，從而形成一個“資源－產品－再生資源”的反饋式循環，實現廢物的凈化和再利用。

循環經濟以3R原則為基本原則，即：減量化（Reduce）、再使用（Reuse）再循環（Recycle）。

所謂減量化就是指在生產流通和消費等過程中在保證質量的前提下盡量少的使用資源，實現資源最小化，盡可能減少資源消耗和廢物產生，以節約能源，減少污染和浪費;所謂再使用就是指將產品及其包裝反復使用，要求將再生資源直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或將再生資源的全部或者部分作為其他產品的組件或者部件予以使用;所謂再循環就是指將可循環利用的廢品進行回收和再利用，使之成為可以利用的資源。

二、各代表國家循環經濟立法發展背景

日本及歐盟各國均對循環經濟進行比較完備的立法。

日本的循環經濟立法是世界上最完備的，涉及了基本法、綜合法、專項法等多個層面，具有非常完備健全的循環經濟法律法規體系。1967年，日本頒布了《公害對策基本法》，1970年日本國會修訂了《公害對策基本法》，制定了《廢棄物處理法》，1991年再次修訂《廢棄物處理法》，并通過了《資源有效利用促進法》，1993年制定了《環境基本法》，1995年通過了《容器和包裝物的分類收集與循環法》，1998年制定了《特種家用機器循環法》，2000年日本國會共修訂及通過了六項法案被成為“資源循環型社會元年”。2002年，通過了《車輛再生法》。日本制定循環經濟法律雖然起步較晚，但其起點高，采取的措施堅決全面，取得的效果非常顯著，這一點非常值得我國借鑒。

德國是世界上最早進行循環經濟立法的國家，它的循環經濟立法層次分明，體系完備。1972年頒布了《廢棄物管理法》，1978年推出“藍色天使”計劃，制定了《廢物處理法》，1986年《廢物處理法》修改為《廢物限制及廢物處理法》。2000年制定了《2001年森林經濟年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社區垃圾合乎環保放置及垃圾處理場令》，2002年制定了包括推進循環經濟在內的《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修訂了《再生能源法》。在德國不斷加強和完善循環經濟法制建設的影響下，一些歐洲國家制定或修正了自己的廢物管理法，如瑞典議會于1994年確立了“生產者責任制”的原則方法，即生產者應對其產品在被最終消費后繼續承擔有關環境責任，并于同年通過了關于產品包裝、輪胎和廢紙的“生產者責任制”法規。

美國雖然還沒有一部全國性的循環經濟法規，但自俄勒岡、新澤西和羅得島等州20世紀80年代中期制定促進資源再生循環法規以來，現在已有半數以上的州制定了不同形式的再生循環法規，且其1976年的《資源保護和回收法》及1990年的《污染預防法》都在一定程度上體現了循環經濟的思想。

三、我國循環經濟發展狀況及循環經濟立法

我國對循環經濟的探索始于20世紀90年代，基本做法是在企業、工業園區和區域等層次逐步推進“資源-產品-廢棄物-再生資源”的循環利用，以實現節能降耗和資源綜合利用。近年來，我國一直非常重視循環經濟的發展，循環經濟投資總量在不斷攀升，從循環經濟中的環保投資方面來看，“七五”期間，中央財政環保投資為476.42億元;“八五”達1306.57億元;“九五”為3447.52億元;“十五”突破7000億元;“十一五”期間經初步測算，全社會環保投資預計達到13750億元。2006年，環境保護支出科目首次被正式納入國家財政預算，環保財政投入第一次實現了“有渠有水”。

我國的環境立法的結構及其繁雜，分為憲法性規定、環境基本法的規定、綜合性的環境法律、專門性的環境法律、環境行政法規、環境部門行政規章，地方級環境立法主要包括地方性法規、行政規章，在民族自治地方還有自治條例和單行條例。我國的環境立法的內容也非常龐雜，主要包括:1991年的《水土保持法》 ，1995年的《固體廢物污染環境防治法》， 1996年的《礦產資源法》， 1997年的《環境噪聲污染防治法》，1998年的《節約能源法》，2000年的《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》，2002年的《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》，2003年的《防沙治沙法》、《放射性污染防治法》等。這些法律都或多或少地間接涉及循環經濟的某些內容。

我國目前還沒有專門的循環經濟立法。只是在較低的立法層面上，《遼寧省發展循環經濟試點方案》，《江蘇省循環經濟建設規劃》和《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》中有關于循環經濟的規定。

四、我國實行循環經濟立法必要性

近年來，我國經濟保持持續快速增長，但粗放型增長模式還未從根本上轉變，資源消耗急劇增加，環境壓力越來越大，經濟的高速增長是以環境的巨大損失為代價的，嚴重損害了公民的生存環境，阻礙了社會的可持續發展，長期看來非常得不償失，要建設資源節約型、環境友好型社會和實現可持續發展，減少環境污染，就必須實行循環經濟。真正實現循環經濟，需要法律的約束，目前我國還沒有專門的循環經濟法律，只是在某些法律中間接的涉及到循環經濟的某些內容而沒有一部將清潔生產、固體廢物利用、環保產業發展和資源循環利用等相關內容統一納入到循環經濟法律框架內進行綜合考慮的法律。目前的《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》和《節約能源法》由于受各自的法律定位所限，無法發揮從全局的高度統領發展循環經濟、建立循環型社會的使命，對政府及其相關部門推進循環經濟發展的職責規定得也不夠明確，可操作性較差，缺乏推進循環經濟發展的有效管理制度和激勵機制，這些弊端使循環經濟在實踐中難以真正的落實。

五、構建我國循環經濟法律體系的構想

目前我國對循環經濟的投資總量還在不斷增加，力度也在不斷加強，但是，要想切實有效的發展循環經濟，還必須將科技發展、經濟增長、社會進步和環境保護相結合，制定專門的關于循環經濟法律，形成基本法為基礎以單行法為補充的法律體系，而不僅僅是對《清潔生產促進法》等原有污染法進行細枝末節的修改。

我國具有自己的法律結構和現實情況，不能照搬國外的立法模式，而應該結合我國的環境立法結構，制定適合我國國情的法律制度，以科學發展觀為指導思想，以“減量化、再利用、資源化”為主要內容，以資源的高效利用和循環利用為核心，重視經濟手段的合理使用，保證法律的可操作性、公眾參與性。

綜上所述，我國應該借鑒發達國家的經驗教訓，構建起完整、系統地促進循環經濟發展的法律法規體系，修改和完善原有的法律并制定新的專門的循環經濟法律，創造法律、行政法規和市場相結合的新的生態環境保護機制，促進循環經濟的發展。筆者認為，循環經濟的法規體系應在四個層面上進行立法：

1.修改和完善基礎法。在《環境保護法》中對循環經濟作出規定，進一步補充循環經濟相關內容，修改或刪除與循環經濟不符的章節和條款。

2.制定專項法律。制定《循環經濟促進法》。這部法律在我國循環經濟的法律法規中將發揮基礎作用。

3.制定和修改綜合性領域的法律。規定循環經濟的基本原則、基本方針、法律制度，實施措施及監督管理等具體內容并對《清潔生產促進法》、《節約能源法》、《固體廢物污染環境防治法》進行適時修改，以免交叉和重復。

4.根據各種產品的性質制定的具體法律法規。其中最重要的是專項法律的制定問題。我國應當建立以《循環經濟促進法》為基礎的循環經濟法律體系。從當前的實際情況出發，筆者認為該法應當明確以下問題:

明確循環經濟立法的基本原則及立法目的。明確規定國家、各級政府、企業和公眾的責任義務;明確懲罰制度;建立合理的激勵機制，從激勵和約束兩個方面建立和完善法律制度;建立循環經濟評價指標體系和考核制度;強化重點企業資源節約和循環利用的定額管理制度;強化產業政策的規范和引導制度。

總之，我國應切實重視循環經濟立法，最終形成以《循環經濟促進法》為基礎，以《節約能源法》、《資源有效利用促進法》、《清潔生產促進法》、《固體廢物污染防治法》四部法律為主干，以特定資源、產品的單項立法為補充的循環經濟法律體系，在制定和完善循環經濟法制的基礎上擴展政府職能，完善市場經濟制度、健全價格機制，實行資源有償利用制度，提高科技水平;建立適合循環經濟發展的各種制度，實現我國循環經濟的切實、有效、健康發展，為建設資源節約型、環境友好型社會提供有力支持。

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[9]毛如柏馮之浚著:《論循環經濟》.經濟科學出版社，2003

[10]常紀文:參見《歐盟循環經濟立法的經驗及其對我國的啟示》.http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1178

[11]參見新華網《馮之浚談循環經濟與立法研究》http://news.xinhuanet.com/video/2007-05/28/content_6162819.htm