流動人口子女義務教育政策的實施及問題研究

[摘要]隨著廣西城鎮化建設的加快，大量農民工進入南寧，隨之其子女的義務教育問題也引起了各方的關注，南寧市針對本市的具體情況頒布了一系列有關流動人口子女就學的政策條文，其中2004年出臺的《南寧市人民政府辦公廳關于進一步做好進城務工就業農民子女接受義務教育工作的意見》成為近幾年流動人口適齡兒童入學的政策指導。本文試對該政策的實施效果，以及在實施過程中出現的問題進行分析，并提出了相應的對策。

[關鍵詞]流動人口 農民工子弟 義務教育

2004年，據不完全統計，南寧市流動人口適齡兒童已經達到10萬人之多。大量流動兒童的涌入與公立學校資源有限的矛盾、農民工收入偏低與繳納高昂借讀費供子女讀書的矛盾、農民工子弟學校辦學條件達不到政府規定標準可能被關停與大量流動兒童面臨失學的矛盾等等，已成為南寧市一個亟需解決的社會問題。南寧市人民政府根據中央及廣西區政府的相關政策條文，結合本市實際情況頒布了一系列有關流動人口子女就學的政策，例如：《南寧市九年義務教育適齡兒童少年入學辦法》、《南寧市人民政府辦公廳關于進一步做好進城務工就業農民子女接收義務教育工作的意見》(南府辦[2004]125號)(以下簡稱為《意見》)等等，而2004年的《意見》成為近幾年流動人口適齡兒童入學的政策指導。政策實施兩年來，南寧市流動兒童的就學是否得到了有效解決呢？筆者在參與廣西區教育廳課題《城鎮化進程中農村轉移人口子女教育問題研究》的調查中，對《意見》實施的效果進行了一些觀察，對實施過程中存在的問題進行了一些粗淺的思考，由此而做了此文。

一、政策的實施情況

南寧市政府為了解決進城務工農民子弟接受義務教育的問題，制訂了《南寧市人民政府辦公廳關于進一步做好進城務工就業農民子女接受義務教育工作的意見》，它較以前的政策主要在以下幾個方面做了重大改動：

1.界定進城務工就業農民(以下簡稱農民工)是指戶籍在農村而在城市、縣城工作(包括受聘于企事業單位，在城市經商、辦企業和自謀職業)的人員。

2.充分發揮全日制公辦中小學的接收主渠道作用。凡持有南寧市公安部門簽發的有效期限內的暫住證的農民工，均可向市、縣教育局申請安排學齡兒童子女接受義務教育。市、縣教育局收到申請后，根據轄區內學校的生源情況，給予安排到相對就近的學校就讀。

3.由市、縣教育局安排入學的農民工子女，所交費用與當地學生一視同仁，免收借讀費。學校對入學就讀的農民工子女建立學籍檔案，納入學生正式學籍檔案管理。

4.在流動人口比較集中的地區，指定部分全日制公辦中小學集中招收農民工子女借讀。對這類學校政府給予一定的資金支持，教育行政部門對學校的管理進行單獨評價。

5.鼓勵民間投資者興辦農民工子弟學校。對這類學校可以最優惠的方式按照城市規劃布局和標準提供辦學用地，免收建設配套費等地方性規費。鼓勵民辦學校積極招收農民工子女入學就讀。

《意見》實施的第一個重大舉措是在每個學區指定了專門學校對符合條件的農民工子弟入學免收借讀費，并與本地學生一樣實行“一費制”。借讀費的減免使得農民工子女在公立學校讀書的奢望得到了部分的滿足。在此之前，在公立學校就讀的學生每年都要交納數額不等的借讀費，這使得很多收入低下的農民工子女“望校興嘆”。據南寧市教育局統計顯示，截止2004年年底，南寧市各中小學共接收義務教育階段的農民工子女大約64655人，約占南寧流動人口適齡兒童人數的2/3，《意見》實施后，按照《關于在南寧市義務教育階段學校實行“一費制”收費辦法通知》的收費標準，南寧市共為農民工子女入學免收借讀費達3010.64萬元，平均每位流動人口子女少交費466元。

《意見》實施的另一個重大舉措在于鼓勵民間投資者興辦農民工子弟學校。2004年公立學校在免借讀費的政策實施后當年共接納流動人口子女8萬多人，不能進入公立學校讀書的2萬多名流動適齡兒童幾乎都被農民工子弟學校所接納，農民工學校在接納流動人口方面顯示出強大的生命力。在“有學校讀書總比沒有好”與“追求高質量的教育”的抉擇中，南寧市政府對農民工子弟學校采取了鼓勵、支持、指導的政策措施。筆者從某民辦學校校長那里了解到，他所開辦的學校，其教師的職稱、晉級都是與公辦學校相同的，教育局會定期派人來學校進行業務指導，政府在政策層面上給予了該校很大的幫助。

二、政策實施過程中出現的問題

1.申請減免借讀費的條件苛刻，取“證”困難。南寧市政府為了確定是進城的農民工子女，要求入學的學生家長必須持有六證：戶口簿、身份證、暫住證(有效期一年以上)、務工就業證明、流出地鄉政府或村委會出具的農民工子女在戶籍所在地沒有監護條件的證明、本市街道辦事處或居委會確定農民工在城區內(鄉鎮除外)實際居住地址的證明。作為處于社會底層的農民工，任何一項行政部門出示的證明，往往都需要付出一定的金錢以及大量的時間精力去申請，而有些證明是無法獲得的。門檻越低的權利往往能夠惠及更多的人，為了排除不合格的申請者，制訂了較高的免費義務教育門檻，實際上卻把很多真正“符合”條件卻無法證明身份的農民工子女排除在外。

2.公立學校教育資源有限，短時間內仍不能接納大量農民工子弟。我國義務教育的撥款是按照“定員定額”標準實行的，即：根據一所學校的教職工編制人數和學生數，按照一個核定的數額來確定應向該校撥付的人員性經費，同時按照學生數及學校的校舍和設備規模來確定向該校撥付公務費。但是無論就學校的校舍、設備規模，抑或是學校的教職工都是根據當地學生數量來確定的，面對大量農民工子弟的進入，學校在短時間內不可能進行較大的調整。

3.政府雖然采取了鼓勵民間投資者興辦農民工子弟學校的政策，但是由于財力的限制，不能夠像對待公立學校那樣對農民工子弟學校進行財政補貼。農民工子弟學校收取的低廉的學費也僅能夠維持學校的正常運轉，因此這些學校依然存在著硬件設施簡陋，師資力量薄弱，教學不規范等問題。另一個困擾農民工子弟學校的問題是學校用地的不穩定性。學校一般都是租賃當地社區用地，很多辦學者擔心到了租期以后該社區會收回另做他用，因此即使一些有經濟實力的辦學者也不愿在學校增加房舍等附屬在地面的固定資產，土地使用權的不穩定使得投資者顧慮重重，嚴重影響了學校的發展。

三、對農民工子女就學問題的解決途徑

從長遠來看需要增加農民收入，均衡城鄉教育、經濟的差距。我國城鄉經濟差距有其深厚的歷史原因，隨著城鎮化的加快，差距有逐漸拉大的趨勢。在分析人口流動時，托達羅通過實證分析得出結論：使人們做出流入城市決策的，是預期的而不是現實的城鄉收入差異，包括：收入水平和就業概率。只要人們對城市的未來收入預期現值高于未來農村收入預期現值，人們就會由農村流入城市，而不考慮城市實際工作崗位的多少。于是會出現一種離奇的現象：更多的城市就業帶來更高水平的城市失業和就業不足。教育亦然，由于流動人口對城市教育抱有過高的期望，因此盡管城市教育資源有限，仍有大量流動人口子女進入城市就學。因此，在城市教育資源有足夠實力接納這些流動人口子女之前，需要繼續加大對農村教育的財政傾斜，均衡城鄉教育差距，同時，加強對農村流動人口的培訓與管理，使人口流動不過于盲目與集中，給城市教育的發展一個緩沖的時間，從而使流動人口在流入地就學的壓力減小到城市可承受的程度。

改善流動人口子女教育問題的近期措施：

1.逐漸改變以戶籍為基礎的義務教育財政撥款體制，將財政撥款逐漸上收。分稅制的實行，使中央和省級政府掌握了更大的財權，因此將義務教育的財政撥款統籌到省或中央會更有利于城鄉之間和地區之間的教育均衡，形成義務教育主要由中央或省級政府“埋單”的財政負擔模式，地方政府就將不再考慮農民工子女在流入地上學可能增加的財政負擔問題，從而保證流動人口子女與城市學生享有同等質量的教育資源。

2. 試行教育憑證制度。教育憑證最初是由美國經濟學家弗里德曼提出的，它指的是：政府發給家長的代表一定數額現金的證券，作為專門幫助家長為其子女選擇學校的費用。家長只能在為孩子選擇學校后，將教育憑證作為學費交給學校，學校收取該教育憑證后再向政府兌換錢款，然后再用這筆錢來實施教育計劃。如果能夠將此政策與現在的流動人口子女審核制度相結合，將部分地改變城市教育資源不足以及公立學校財政運轉困難的現狀，同時也可以激發民辦學校辦學積極性，促進民辦學校改進辦學條件。

3.進一步整合扶持農民工子弟學校。政府在關閉一些辦學條件嚴重不達標的學校的同時，可將臨近地區的一些農民工子弟學校進行優勢組合，以此來提高學校的辦學質量，增加學校的競爭力。同時對于取得辦學資格的農民工子弟學校租賃的教學用地，采取市政府直接管理，并與學校經營者簽署協議，只有在學校搬遷或停辦的情況下，政府才能將土地另做他用，以此減少辦學者的顧慮，有利于辦學者對學校的長遠發展做籌劃。

4.加強對流動人口的管理服務工作，關注流動人口子女的就學問題。市公安機關應做好流動人口登記注冊工作；各街道辦事處、社區居委會應對流動人口中適齡兒童摸底登記，并督促本社區農民工依法送子女接受義務教育；公立學校在對申請免借讀費的農民工子女進行審批時，可以酌情減少檢驗證件的種類，例如，可以只重點審查農民工夫妻雙方的戶口簿、身份證以及能證明現居住址的暫住證或居委會證明，以此來減輕農民工申請難度，降低申請成本，使該政策惠及更多的農民工子弟。

參考文獻：

[1]農文興.《民辦小學：受歡迎但不合法比例高》.

[2]楊慧敏.美國基礎教育[M].廣州：廣東教育出版社，2004.

(作者單位：山東青島農業大學；山東濟寧醫學院)