城鄉公交一體化：推進中的思索

城市公交與農村客運因經營區域及線路重復設置引起的利益之爭，雖是促成統籌考慮城鄉道路客運協調發展的直接誘因，但真正使城鄉公交一體化得以實施，則要歸功于交通部2003年在全國開展“農村客運網絡化試點工程”所提供的良好契機，以及農村大規模建設公路基礎設施所奠定的硬件基礎。

紹興樣本

浙江省紹興市借助2003年的試點工程契機，結合當地經濟發展實際情況，率先在浙江省開展了農村客運網絡化建設，對原農村客運中巴車進行收購改造，開行了農村客運公交化班車，建立了縣城至鄉鎮、鄉鎮至行政村的二級客運網絡，開通了城鄉公交線。

農村客運的公交化改造，促進了紹興道路運輸行業的發展，紹興成為全國農村客運網絡化建設十二個試點城市之一，受到交通部、省交通廳領導的好評，特別是實現公車公營的經營方式，徹底消除了承包、掛靠經營所帶來的弊端，實現了城鄉客運從粗放型向集約型、規模型轉變。

問題和矛盾

除公共交通的公益性定位概念模糊和“城鄉公交”管理缺乏法律依據之外，城鄉公交一體化所存在的其他問題還有：

1．城鄉公交一體化管理缺少前瞻性

城鄉公交一體化能否順利推進，有一個很重要的因素，就是對“鎮到鄉村”的三級客運網絡的管理。可以想象，用管理城市公交的辦法來管理城鄉公交，定然難以奏效。城鄉公交一體化要求管理部門統籌考慮城鄉公交的發展，統籌建設相應的基礎設施，必須要根據農村公交客流的特點和農村群眾的出行要求，摸索農村公交客運的發展規律，形成適合農村需要的公交客運組織模式。現在，不少地方對農村公交客運的管理還停留在強制完成農村通達率、延伸公交線路的層面上。行業管理部門對此的考慮還缺少前瞻性，缺少從經濟學角度對農村客運市場的深入研究，缺少對新農村建設政策的深層研究，還未能嘗試在政府主導下以經濟學原理、市場化運作的辦法來解決農村公交客運問題。

2．國有公交企業缺少行政制約手段

公交線路的經營權已經納入特許經營范疇，基本形成壟斷經營，尤其是實行低票價政策，政府給國有公交企業的補貼使企業生存不成問題。在壟斷體制下，對國有公交企業的管理，不論是政府還是行業管理部門，都缺少足夠的行政制約手段，缺少行業管理規定和相應的制度。

近年來，中央屢次提出要打破行業性壟斷行為，其中就包括城市公交。但由于種種原因，國有公交企業的體制改革工作步履艱難。如果失去了政的保護，在相同條件下開展競爭，國有公交企業或國有控股公交企業很難體現優勢。

3．城市公交與城鄉公交有待進一步整合、有效銜接

當前各界對城鄉公交化的概念，還有許多不同看法和爭論。建設部門管理的稱城市公交，交通部門管理的以前只能稱城鄉客運，現在一些地方的城市公交劃歸交通部門管理后，就漸漸被稱之為城鄉公交，但是“城鄉公交”的定義全國沒有一個準確的說法。

城市公交與城鄉公交雖同屬公共旅客運輸系統，但長期以來兩者分別為城市和農村兩類居民提供不同形式的出行服務。由于城市公交線網規劃大都由政府編制完成，針對復雜多變的現實狀況具有滯后性，且城市公交企業一時也無力及時填補新增公交盲區。而城鄉公交的線路資源相對分散，實際的經營主體較多。城市公交與城鄉公交在線路延伸、交叉、重疊問題上矛盾突出：城市公交組織化程度高，集約化經營，享受特許經營權；而城鄉客運市場開放，多家經營，車輛實行單車承包、租賃經營。兩者在票價、稅費政策、承擔的社會義務等方面存在較大的區別。因此，怎樣使兩者的資源進一步整合，任重道遠。

發展之路

城鄉公交一體化建設的最終成效，要體現在方便城鄉居民出行上，體現在公交的運輸效率上，體現在公交設施的建設上，體現在公交經營的開放上。為此，需要加強幾方面的工作：

1．切實轉變政府職能，讓公交優先真正得到落實。

在優先發展公共交通中，政府主要任務是加強法規、標準、規范的制定和組織實施，進一步完善城鄉公交技術標準體系；依據有關法律、法規，加強對城鄉公交客運市場的宏觀調控和統一監管，在管理體制上打破城鄉二元的格局，由一個主管部門進行統一管理；落實公交扶持政策，提供給公交車輛合適的路權優先，從經濟政策上給予農村班車或運行于農村的公交化班車一個平等的待遇；依法查處各種非法營運活動；規范城鄉公交企業經營行為，監督檢查企業服務質量；監督城鄉公交安全工作，保障城鄉公交的運營安全。

2．探索和創新交通需求管理方式，提高管理水平。

城鄉公交一體化的順利推進取決于城鄉公交與城市公交的有效整合，而解決城鄉公交與城市公交矛盾的最終途徑是對公路短途客運的再定位。長期以來，公路短途客運被定位為點對點的公共服務，短途客運為適應城鄉客運一體化要求，在向公交化運營模式的轉變過程中，往往受到許多阻力，包括站點設置、車型選擇、載客率等。要解決短途客運與公交的矛盾，必須在觀念上有較大突破，必須認定短途客運也是以汽車運輸方式為城鄉居民出行提供服務的公共交通方式，與城市公交為城市居民提供出行服務的性質是完全相同的，因此，應當允許其按公交的模式運營。另外，經營主體模式的改革應由多家競爭經營，經營主體多少應視城市規模而定，適當加以限制，從而有利于企業做大，有利于提高其承擔經營風險和社會公益義務的能力。

3．制訂和完善服務質量考核制度，強化監督。

公交事業是公益型事業，需要進行必要的服務質量考核和社會的監督。行業管理部門應當制訂服務質量考核標準，建立信用評定和服務質量考核通報制度，建立行業投訴舉報制度。在政策引導上，要扶強扶優，促使公交企業科學組織線路，提高經營效益，使有限的資源發揮最大的社會效益。如，公交線路的調整和新辟，需要從全社會角度進行考慮，從方便群眾的角度出發，進而提高企業的營收，節約成本。新辟線路時，在遵循公交線路區域經營為主的指導思想下，進行服務質量招投標，使線路經營公開化、透明化。

4．加快基礎設施建設，創造良好的硬件環境。

解決這個問題的唯一辦法，就是加大政府的投入。首先，應在城市土地出讓金中劃出固定的比例，積極拓展建設資金渠道，鼓勵社會資金投入到城鄉公交基礎設施的建設上來。其次，在土地使用上，要按照國家有關政策，實行劃撥，保證城鄉公交換乘站場建設用地。最后，加快車輛更新，加大科技投入。啟動GPS智能化管理系統，提高對車輛的實時調度監管能力。實施非接觸式公交IC卡系統，實施票區制，并覆蓋到多種公共客運方式中。

5．加大整頓力度，凈化城鄉公交運營環境。

實現城鄉客運一體化是解決農村客運“散小多亂差”現象最有效的辦法，能從根本上解決農村客運市場弊端，規范經營行為，提高服務質量。全面開放城鄉客運市場，打破城鄉線路運行界限，清理公交線路和站點，落實安全責任制，建立安全獎懲制度，建立聯合執法機制，對無視交通法規、擅自抬價、非法競爭的社會車輛，依法嚴厲懲罰和打擊，以維護城鄉公交的正常運營秩序。

（作者單位：紹興市道路運輸管理處）