將行政合同引入出租車行業管理

海安運管“和諧執法”的探索之一

近年來，海安縣運管所針對出租車行業發展過程中的問題，積極研究從基礎工作層面，創新管理手段，推行行政合同管理方式，增強市場駕馭能力，促進了出租車市場的健康有序發展。

行業管理的現實背景

2003年，海安縣運管所發揮調控手段，逐步引導車型不統一、車況差、服務質量低劣的300余輛個體出租車自行淘汰。至2005年底，全縣先后有308輛桑塔納轎車分別由6家出租公司投入出租運營，這在很大程度上改善了交通運輸格局，在方便群眾出行、改善市容環境、發展城鄉經濟等方面起到了積極作用。盡管如此，出租行業運行現狀與社會經濟發展和城市文明發展的要求還存在諸多矛盾。特別是去年油價上漲后，經過部分媒體的炒作，不到一年時間內，在海安縣出租行業引發了四起出租車群體事體，嚴重影響了行業管理秩序。

《江蘇省道路運輸市場管理條例》賦予運輸管理機構行政處罰權限的條款是，對出租汽車不按規定使用計價器、拒載或者故意繞道的行為可實施處罰，此外只有對出租汽車行為的具體標準和要求，對違反者則沒有相應的罰則或其他處置手段。立法上的“先天不足”對行業管理提出了挑戰，既不能違法增設相對人義務和負擔，更不能因為沒有剛性的規定和手段就怠于履行職責。在這樣的背景下，海安縣運輸管理所在調研論證的基礎上，目光瞄準了處罰手段以外的其他管理方式，將行政合同引入管理的范疇。

設置管理者與相對人的權利義務

行政合同是行政主體為實現行政管理目的，依法與公民、法人或其他組織協商一致而簽訂協議的行政活動。由于其目的是為了實現特定的行政管理目標，因而對合同內容有特定的要求，特別是必須包含法律對行業管理的規范要求。同時，行政合同又必須是經雙方協商一致才能成立并發生效力的，其內容的設置又必須最大限度的體現相對人自覺遵守、自我約束的意思表示。海安縣運輸管理所在合同條款設置時，從三個方面保證了管理目標與相對人意思自治的統一。

一是根據海安出租行業現狀和存在問題設定需要明確的條款。抽調專門力量深入市場調研，排查出租行業亟待解決的問題，如“掛靠”轉包的問題、不規范經營的問題、車容問題、治安防范問題、服務質量與投訴問題等等。

二是充分吸收相對人的意見。根據存在問題，海安縣運管所參照《客運線路經營權使用合同》，草擬了《海安縣出租客運經營權管理合同》（草稿），重點征求行業管理負責人、出租企業和出租車從業人員的意見。先后征求意見22條，召開專門座談會9次，對其中合理的建議進行了吸收。

三是依照法律規范設置管理與被管理雙方的權利與義務。行政秩序與相對人利益的極度追求有時是一對矛盾，對相對人管理的人性化主要應該體現在對經營者的服務與關懷上，而不是對其違法經營的默許甚至讓步。因此，即便以合同的形式來管理出租市場的經營活動，合同條款最終都應該也必須服從于法律規范，具體的講就是要符合運輸管理法律明確的行業標準。征求意見草稿經過幾上幾下的討論，最后階段通過法制把關，從加強出租企業管理基礎工作，強化行業管理調控能力，規范出租車行為和人性化管理建立和諧運輸環境等方面入手，后經集體研究后定稿。

事實證明，通過這樣的程序形成的合同文本得到了行業經營者的充分認可，2006年9月6日，海安縣運管所與全縣6家出租車經營企業正式簽訂了《海安縣出租客運權管理合同》。

合同內容體現了行政管理目標

《海安縣出租客運經營權管理合同》共10條12款18項，約定了管理者與經營者雙方在出租客運市場管理和出租客運經營中各自的權利、義務和違約責任。行業管理部門在制訂規范、實施考核、市場引導、行業監管以及查處投訴等方面承擔行政作為的責任。而出租客運企業及出租車在內部管理，培訓獎懲、車容車貌、廣告張貼、安全生產、配合執法人員督查等方面負有義務，如不自覺履行，除接受法律、法規規定的相應行政處罰外，還自愿承擔停運整改、中止合同、許可證不申請年審、不參評先進等違約責任。

這些內容的設定，既強化了法律法規對經營者的規范要求，特別是對一些違反規定沒有行政強制和處罰權的行為，約定了自行懲戒措施，彌補了法律規定不明確的缺憾，有效的防止了經營者因為沒有制裁手段而肆意違法的情形繼續發生。

經營權管理合同的實施成效

一是宣傳并講解《海安縣出租客運經營權管理合同》。去年9月簽訂合同以來，運管機構進行了深入宣傳。召開出租車經營者座談會6次，宣傳合同簽訂的必要性和重要性；利用從業人員崗前培訓、違章經營者教育和節假日、“黃金周”運輸前夕培訓18場次；查處違章案件過程中，堅持處罰、教育、糾正、宣傳并舉，配發宣傳資料1000余份；借助海安廣播電臺《交通?生活》、“94.1政風行風熱線”等欄目，宣講稿件8篇，答疑24件。

二是以監督檢查來檢驗并保障合同條款的執行。先后組織出租企業負責人30余人次，隨同執法人員實施站場和路面監管，在監管過程，發現出租車車容不整、服務不佳等行為，由企業負責人當場教育和糾正。發現違章經營行為，執法人員按法定程序查處，由企業負責人接受處罰，同時將違反合同條款的行為記載在案。2007年3月23日，執法人員在例行檢查時，發現蘇FC0368出租車不按照規定使用計價器從事營運，依照法規進行處罰的同時記載在案；3月27日，該車因私自拆除車輛安全防護設施的行為被當場查獲責令立即改正。由于該出租車兩次行為違反了《合同》第五條第一項和第七項的約定，海安縣運管所根據《合同》第七條第一項“一年內同一車輛運輸違章累計達到2次，責令該出租車停運三日進行整改”的規定作出了處理決定，起到了預期作用。

三是實施行政合同管理以來取得了明顯效果。過去對經營者違法行為沒有制約手段的情況少了，經營者自覺遵守交通運輸管理秩序的程度提高了，行政處罰案件數量下降了，消費者投訴減少了。出租企業內部管理進一步加強，改變了出租企業只收費不管理，重收費輕管理的不良現象。

2006年1月1日至9月6日，檢查出租車輛514輛次，實施出租車經營行為記分76輛次，查實有責投訴27起，組織重點出租車駕駛員培訓班3次，參加培訓人員19人次，發出整改通知書19份，停運整改25輛次，將服務態度惡劣、累次違反營運規定并影響行業和城市形象的2名從業人員調離服務崗位；9月6日實施合同管理到現在，檢查出租車輛398輛次，實施出租車經營行為記分48車次，查實有責投訴12起，發出整改通知書7起，停運整改7輛次，出租車違章率明顯下降。今年春運期間投訴7起，與去年同期相比下降63％，今年五一黃金周期間投訴3起，與去年同期相比下降66％，至今未發生影響行業穩定的事件。