國土空間規劃下鄉村建設用地控制性詳細規劃研究

陳金星

0 引言

為貫徹落實中共廣東省委、廣東省人民政府出臺的《關于進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》，推動梅州城區擴容提質的戰略部署，確保重要項目落地，通盤考慮與統籌整體城市土地價值，實現科學化、標準化、信息化的城市規劃管理，梅州市自然資源局發布《梅州市中心城區鄉村建設用地控制性詳細規劃（程江部分鄉村用地）》，進一步加強梅州中心城區范圍內的鄉村建設用地進行管控。

1 規劃區概況

規劃區位于梅州市中心城區西部，規劃面積約14.40km2，涉及程江鎮長灘村及墩上村2個行政村。

2 規劃區現狀

2.1 開發水平較低、生態環境較好

規劃區總用地面積1439.97hm2，其中建設用地面積56.22hm2，占規劃區總用地面積比例為3.90%，非建設用地面積1383.75hm2，占規劃區總用地面積比例為96.10%，反映出規劃區的開發建設水平較低、生態環境較好。

建設用地中村莊建設用地面積49.04hm2，占建設用地面積比例為87.22%，非村莊建設用地7.18hm2，占建設用地面積比例為12.78%。

2.2 對外道路暢通，內部路網窄小

規劃區現狀對外交通主要依賴鄉道Y242和鄉道Y243，總體呈“X”形格局，路幅寬度分別為5m和7m，主要道路基本通暢。內部道路中，宅間道路和斷頭路較多，局部斷面待優化。現狀道路網密度為0.59km/km2，路幅寬度為3～7m。

2.3 設施品質較低，服務水平不高

規劃區內現有7處公共服務設施，包括長灘村村委會、長灘村衛生站（2處）、長灘村小學、長灘村小學舊址、祥興寺及水文站。現狀設施分布不均衡，且設施規模等級均為居委或村級，服務水平不高，難以滿足人們日益增長的文化活動需求，此外學校用地規模小，擴建受限，無法滿足未來區域發展需求。

2.4 鄉村景觀較差，質量參差不齊

規劃區內現狀建筑空間分布特征明顯，即沿道路分布和集中于村莊中心分布，部分支路甚至出現“沿路-層皮”的現象。整體上建筑質量參差不齊，道路兩側部分建筑質量較好，各地塊內部的自建住宅建筑質量一般，建筑形式單一，多為火柴盒式建筑，缺乏特色。

3 建設策略

3.1 目標定位

程江片區位于梅州中心城區外圍地帶，是梅州市中心城區外圍重要的生態緩沖區，未來應在城市中“承載使命、彰顯特色”，打造“山水相依”特色空間。該片區著力推進鄉村振興戰略，大力推進各項村莊人居環境建設項目，重點發展鄉村休閑旅游，未來打造成為梅州市城郊鄉村休閑旅游目的地、山水生態宜居典范。

3.2 用地布局：“粗放利用”向“精品增值”轉變

結合規劃要求，落實三區三線劃定成果與區域內永久基本農田保護紅線；結合第三次全國國土調查主要數據成果，針對現行土規劃定的村莊建設用地區與規劃區內已有建設存在較大不符的現象，在本次控規用地布局上，遵循求真保真、實事求是原則，對現狀已有連片且保持較好的村莊建設區進行保留，延續城市總體規劃以村莊建設用地為主的用地結構，并根據《村莊規劃用地分類指南》細分用地（見圖1）。

1 規劃區用地布局

此外，考慮到規劃區屬梅州中心城區的外圍鄉村區域，規劃建議該區域內重點推進鄉村振興戰略，打造城郊鄉村特色空間，并預留部分發展空間，為后續片區發展保留彈性，結合《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）與《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）等文件，以用地適宜性評價分析為基底，疊加基本農田、現狀村莊建設區、河流水域、規劃道路、高壓走廊等要素，初步劃定約1.7hm2用地作為規劃區的預留發展區，并劃定約7.03hm2用地作為規劃區的有條件建設區，用地大部分為適宜建設區，坡度較緩、高程較低，可對場地進行平整處理后進行相關建設活動，作為未來片區重點項目落地等保留彈性空間。

3.3 道路交通：從“通而不暢”向“內外暢達”轉變

對接區域、聯系周邊，構建與規劃區空間布局形態和功能結構相協調的路網系統，整體形成快速路、村主路、村支路相結合的城郊特色路網結構。“快速路”是指東西向的西部快速路線位，是聯系中心城區與梅西、大坪、石坑等鄉鎮的主要通道和旅游通道，同時也是片區未來聯系城區的主要通道，該段道路按二級公路設計，路基寬度為16.50m，雙向四車道，設計速度為60km/h；村主路是指升級改造的鄉道Y242和鄉道Y243，控制寬度為12～20m，雙向四車道，設計速度為10～20km/h；村支路是指各自然村道路以現有村道線形走向為主，適當進行優化調整（見圖2）。

2 道路系統規劃

3.4 配套設施：從“低效服務”向“品質提升”轉變

以打造鄉村生活示范區為目的，建設具有地域特色的生活區域，規劃區內公共服務配套設施按實際需求設置，結合服務半徑統籌布局，建立規劃區多元化設施體系。本次規劃區主要為鄉村地區，因此在公共服務設施配套上參考CECS 354：2013《鄉村公共服務設施規劃標準》及其他國家相關規范的要求，通盤考慮村域范圍的服務半徑，對交通便利、空間較完整的地區，規劃宜盡可能集中布局。

根據本次村莊規劃人口測算，至規劃期末，規劃區內總人口為3500人（屬于特大型村莊），因此應按特大型村莊標準設置村公共服務設施。結合村莊建設用地分布及設施情況，規劃形成村級公共服務中心及村級公共服務次中心，完善村教育設施、村社會福利設施、村醫療保健設施三大項目，包括新建1處小學（含幼兒園）、新建1處敬老院、提升改造1處老年人活動中心及1處衛生站。此外，根據GB 50282-2016《城市給水工程規劃規范》等國家規范標準科學預測各類市政設施用量規模，包括給水工程規劃、污水工程規劃、雨水工程規劃、電力工程規劃及通信工程規劃，明確各類設施的布局方式，考慮管徑大小，并結合上層規劃選擇供應源頭，保障片區能源供給。

3.5 環境品質：從“風貌混亂”向“靚麗清新”轉變

考慮到規劃區是納入梅州中心城區管控范圍的外圍城郊村莊，因此，本次規劃應加強村莊風貌整治和特色塑造，如對風貌較為混亂的村民住宅區進行適當整治，拆除危舊房，清理道路和死角垃圾，增加公共綠化，改善村民生活環境，并對區域山水、田、村、道路提出風貌管控要求。

3.5.1 山水景觀格局風貌控制

1）山 保護山體植被、水源及生物資源的多樣性，嚴禁掠奪性的資源開發；保護植被環境，防止因人工建設而破壞自然環境，進而造成對村莊整體風貌的破壞。

2）水 保護水資源，加快村莊污水處理設施建設，防治污水污染河流、溪流，遠期適當結合實際，將片區污水納入城區污水處理系統統籌；完善生態駁岸建設，提升鄉村自然濱水景觀建設。

3.5.2 田園景觀風貌控制

樹立“嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用”的理念，以連續、原生態、自然為原則，保護村內農田空間格局，并提高農民耕作的積極性，對區內具備連片種植的農田按照高標準現代農田建設標準要求，逐步實現農田集約化、平整化、規則化、溝渠系統化、設施智能化，遠期以生態旅游為依托，積極發展觀光農業，美化凈化種植景觀環境，引導田園農作物規模化耕作，營造廣袤色彩大地景觀，助推現代農業可持續發展。

3.5.3 村莊風貌控制

按照山環水繞、顯山露水的空間要求，對區內各類建筑提出控制指引，凸顯客家特色鄉村的建筑風貌，使村內建筑與周邊山體、河塘水系、農田等共同構成錯落有致的天際線。

1）村口空間風貌控制 適當結合村主干道建設入口景觀節點，推進沿西部快速路、鄉道Y242及鄉道Y243沿線的道路標識系統，以整體提升鄉村道路的視覺環境品質。

2）公共活動空間控制 充分利用禾坪等村莊傳統空間和村內現有的活動廣場等開敞空間，通過鋪設鄉村風格硬地，增設健身器材、欄桿等，營造村莊公共空間，部分有條件的公共空間可增加小型綠地、健身廣場等，適當將村莊生活生產工具改造成景觀小品，體現傳統民俗風情。

3）建筑空間風貌控制 保留傳統建筑風貌，延續村落肌理，改建、新建建筑的風格應與傳統文化和民居風格相宜，比例要協調、造型要簡潔、房屋結構體系要牢固，整體風格統一。為避免新建民居出現單一、呆板的布局形式，應結合地形靈活布局，空間圍合豐富，套型設計多樣，同時遵循適用、經濟、安全、美觀、節能的原則，積極推廣節能、綠色環保建筑材料，并滿足工程質量要求。

開發強度方面，以中低強度為主，村莊建設用地容積率按不超過1.6控制，居住用地容積率按不超過1.8控制，中小學用地容積率按不超過0.8控制；建筑高度方面，區域大部分建筑控制在12～36m，其中村民住宅用地建筑高度均按不高于15m控制，商業用地建筑高度按不超過24m控制，居住用地建筑高度按不超過36m控制。

4）庭院風貌控制 本次規劃建議將庭院圍墻設置為通透的竹籬笆；因地制宜對庭院進行綠化，遵循“宜樹則樹、宜灌則灌、宜藤則藤、宜竹則竹”原則，選種經濟作物，如芒果樹、石榴樹等，既能美化建筑庭院環境，又能給村民帶來經濟效益，還能提高村莊整體的風貌環境。

3.5.4 道路沿線風貌控制

對片區內西側快速路、鄉道Y242及鄉道Y243等主要交通道路沿線的風貌建設，應以自然景觀為背景，以具有人文特色的鄉土田園風光為點綴。道路沿線的建筑立面、牌匾、標語、廣告等應統一整治，宜采用客家傳統建筑風格。

沿線配置層次豐富的鄉土樹種形成連續道路綠化景觀，可選擇高大的喬木，宜以落葉喬木為主，以使夏有樹蔭，冬有陽光；路幅較窄的支路可選擇小型喬木或灌木進行綠化，栽種形式靈活多樣，可鼓勵村民在道路兩側自主種植各類樹木（見圖3）。

3 風貌控制效果

4 結語

控制性詳細規劃規劃的編制有利于提升城市規劃的管理水平，推進城市的法制化建設進程，然而鄉村建設用地往往游離于城郊邊緣或城鎮開發邊界范圍外，因城市總體規劃的編制時期過早，未能很好地指導鄉村的開發建設，無法滿足新時代鄉村建設的發展需求。通過新時代國土空間規劃編制背景下鄉村用地控制性詳細規劃的編制探索，落實三區三線的劃定成果，合理確定鄉村建設的發展方向和規模，組織鄉村各建設項目的用地與布局，妥善安排建設項目的進程，科學、有計劃地推進鄉村振興建設，滿足農村居民日益增長的物質和文化生活需要。