土地管理中存在的問題及解決對策

土地是農業發展的根本，是人們賴以生存的基礎。隨著生產力的提高和社會經濟的發展，土地作為重要的生產資料和載體的地位越來越重要。我國人多地少，耕地質量差，后備資源不足，退化嚴重，各類違法占地、批地問題導致土地閑置浪費、耕地減少過快且破壞嚴重，人地矛盾極為突出。

據統計自1996年到2003年，7年內全國耕地凈減少666.67萬公頃，形勢不容樂觀。由于挖掘土地的潛力十分有限，所以國土資源部門嚴格貫徹執行《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地法)，依法管理好每一寸土地，提高土地利用率，已是當務之急。這是我國實施“依法治國”方略的重要內容，是維護農民權益，理性利用國土資源的唯一途徑，也是貫徹中央建設社會主義新農村不可或缺的重要環節。

根據《中華人民共和國憲法》和《土地法》的規定，我國現行的土地所有制為社會主義公有制，包括社會主義全民所有制和社會主義集體所有制兩種形式。我國的土地使用制度是在不改變土地國有的條件下，采取拍賣、招標、協議等方式將土地使用權有償、有限期地出讓給土地使用者，土地管理體制主要實行國家和省兩級管理，以省為主的模式。

一、我國土地管理工作中存在的問題

(一)公民法律意識不強，土地法律法規體系不健全，導致違法用地現象嚴重

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風尚。同時，土地法律法規相關規定過于原則化、可操作性差；而且由于執法水平不高，監管不力，導致非法占用、轉讓、出租、買賣土地，不按規定用途使用、超標用地、越權審批、閑置撂荒等違法現象時有發生。

(二)土地產權模糊，主體不明確

城市土地產權不清，沒有明確的財產法人代表，國家土地所有權得不到實現，造成了事實上的土地地方或部門所有制。農村土地的集體所有權實際上由個別人說了算，集體所有地主體“虛置”，集體所有權弱化，對土地的利用開發缺少統一的規劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經營等短期行為。

(三)土地使用制度尚不完善

目前，我國城市土地使用權確立了有償出讓原則，但由于歷史原因，行政劃撥無償使用土地的情況依然存在，導致城市土地使用制度有償出讓和行政劃撥“雙軌”并存，引發了征而不用、多征少用、好地劣用等現象，土地利用率低下，浪費嚴重。農村土地實行的家庭聯產承包責任制，按人口分配土地，土地經營權不能出賣，排斥了土地資源的流轉、集中，土地經營規模狹小破碎，阻礙了農業機械化大生產和規模經營，阻礙了農業的專業化和商品化。

(四)土地利用規劃和管理滯后，利用結構不合理，利用率低下

1.城市土地利用規劃和管理滯后。各地熱衷于城市升格，縣改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“國際化大都市”發展，大搞“圈地”運動和形象工程，盲目上大廣場、大馬路，或者占地大建工業區、開發區，功能分區不科學、布局不合理，重復建設現象突出。

2.農業用地結構不合理，利用率下降，土地退化嚴重。農村毀林開荒、過度開發等掠奪性經營，導致土地質量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題嚴重。

二、加強土地管理，提高土地利用率之我見

保護土地就是保護我們的生命線。對于土地管理特別是耕地保護這個事關全國大局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務院高度重視，我們必須樹立科學發展觀，認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持執行《土地法》，采取治本之策，不斷探索保護和利用土地的新途徑、新機制，提高土地利用率，扭轉在人口繼續增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢。

(一)加強土地國情和法制教育，提高公民法律意識，樹立依法用地和可持續發展戰略觀念

徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協調發展的可持續發展觀念，培養公民尤其是領導干部的土地危機意識，增強國情、國策和法制觀念，提高法律意識，建立社會監督機制和自我約束的心理機制，形成依法用地的良好風氣。利用“土地日”，開展形式多樣的宣傳活動，營造強大的聲勢和社會輿論，引導人民樹立正確的資源觀、環境觀和發展觀，自覺貫徹執行《土地法》。

(二)推進依法行政工作，把土地工作納入法制軌道

1.完善土地管理立法工作。要依據《土地法》建立一個完整的土地管理法律法規體系，實行行政、經濟、法規三位一體，確立新的更為合理的土地管理體制，強化土地管理機構的法律地位，為土地工作提供完善的法律支持保障，把土地工作納入法制軌道。

2.加強執法機構建設，加大執法力度，強化監督管理。加強執法隊伍建設，加快培養專業人員，通過法律確立執法權威，強化對土地的監管職能；進一步加強土地管理的執法監督工作，確保“有法必依、執法必嚴、違法必究”，嚴禁以罰代刑、以黨紀政紀處分代替法律責任。

(三)深化土地管理體制改革，建立用地約束機制

1.堅持土地的社會主義公有制，確保國家對土地的集中管理。在既有改革成果的基礎上，繼續大力深化體制改革，對全國土地管理部門的管理體制全部變為省級“垂直管理”，加強對地方政府土地利用和審批的監督。變多頭批地為中央統一規劃、地方分級管理，高度集中建設用地的審批權，確保國家對土地的集中管理。

2.樹立土地利用總體規劃權威，深入貫徹土地用途管理制度。要嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。目前，已經全面完成鄉級規劃的審批，對城市、縣城總體規劃，要堅持以土地利用總體規劃確定的用地規模和范圍為依據，做好審核工作。嚴格控制新增建設用地，按土地利用年度計劃辦理農用地轉用、征用，進一步健全完善用地預審制度，按照產業政策和各類用地的定額標準規范供地，提高土地集約利用的水平，充分發揮土地利用總體規劃在土地用途管制中的龍頭作用。

3.改革土地收益分配辦法，建立保護耕地的經濟制約體制。改變原來土地收益全部或絕大部分歸地方的分配機制，針對不同情況區別對待，合理分配；強化耕地占用稅的征收工作，防止國有資產的流失和由此而引起的地方政府“借地生財、賣地生財”的短期行為。

(四)明確土地產權關系，減少土地浪費

加強城市土地產權制度建設，明確土地所有權代表機構，實行財產法人代表制度，確保國家土地所有權在經濟上和法律上得以實現。理順農村產權關系，強化集體統一管理職能，避免土地利用的無政府狀態，促進土地合理利用。有條件的地方可適度放開土地使用權流轉，試行土地合理流動，適當規模經營，促進土地的集約利用和機械化、專業化程度，減少土地的撂荒閑置現象，提高土地的經濟效益。

(五)完善土地使用制度，合理利用土地

進一步完善城市土地使用制度，加強土地市場建設，健全土地市場管理法規制度，完善土地市場功能，規范土地交易行為，依法公開供應土地，提高城市經營水平。大力推進公開拍賣和招標出讓方式，促進城市國有土地出讓方式的科學化、合理化、合法化；引入市場競爭機制，促進土地資源合理配置，優化城市用地結構，提高土地利用效益。堅持完善農村家庭聯產承包責任制，合理調整土地利用結構，規范農業用地，因地制宜，搞好退耕還林還牧工作，用養結合，防止耕地質量下降和水土流失。充分挖掘土地潛力，促進土地集約經營，確保土地財政收入盈余和土地利用結構合理，以最終實現經濟、社會、生態效益三者的有機統一。

(六)嚴格控制非農用地，確保耕地占補平衡

1.嚴格控制城鎮建設規模和建設用地審批制度。城鎮規模應實行集中統一的整體控制，合理規劃城市的用地規模和增長速度，促進城市土地利用由粗放型向集約型轉變；進一步嚴格建設用地的審批管理，加強閑置土地的再開發利用，盤活土地存量資產，提高土地利用率。

2.穩定耕地面積，嚴格農用地非農化約束機制。貫徹《土地法》第四十四條有關規定，把農用地轉為非農用地的權利集中統一到中央政府和省級政府，實行兩級下達控制指標。要加強基本農田保護。建立基本農田監測體系，實施基本農田保護區的分級監控管理，層層建立責任制，切實保護好已經劃定基本農田，積極開發耕地，落實土地整理項目，嚴格控制鄉鎮企業占地和農村居民點規模，減少耕地占用；嚴格執行耕地占用與開發復墾掛鉤制度，穩定耕地面積落實“占一補一”要求，確保占補平衡，實現耕地總量動態平衡，保證經濟建設和社會發展的需要。

(作者單位:敦化市國土資源局)