試析國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整的三個(gè)層面（中）

“編者按：本文從企業(yè)、資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)這三個(gè)層面對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整作出細(xì)密闡析，揭示了三個(gè)層面之間的相關(guān)性及其切實(shí)內(nèi)涵；同時(shí)，對(duì)戰(zhàn)略性調(diào)整中應(yīng)當(dāng)避免的簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化、短期化、淺表化傾向提出了警示性看法。”

據(jù)有關(guān)資料，截至2005年底我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)已由1998年的23.8萬(wàn)戶(2002年的14.97萬(wàn)戶)減少到13.78萬(wàn)戶。按照黨的十六大以及十六屆三中全會(huì)的部署，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，反映在企業(yè)層面的布局與結(jié)構(gòu)上主要有兩個(gè)著力點(diǎn)：一是“需要由國(guó)有資本控股的企業(yè)，應(yīng)區(qū)別不同情況實(shí)行絕對(duì)控股或相對(duì)控股”，這類企業(yè)的數(shù)量規(guī)模必須控制在“關(guān)鍵的少數(shù)”，并主要集中在“關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”(以下簡(jiǎn)稱“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”)；二是大量的一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域里的國(guó)有企業(yè)，要“通過(guò)資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰”。這就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略性調(diào)整，現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)乃至整個(gè)企業(yè)層面的布局與結(jié)構(gòu)(包括國(guó)有企業(yè)在不同行業(yè)和領(lǐng)域中的數(shù)量分布以及國(guó)有企業(yè)本身的資本結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)等)都將發(fā)生深刻的變化，其中一個(gè)非常直觀的脈絡(luò)就是絕大部分國(guó)有企業(yè)將通過(guò)破產(chǎn)、關(guān)閉或解散特別是改制轉(zhuǎn)型等途徑有序退出，變成股份制企業(yè)、混合經(jīng)濟(jì)型企業(yè)等，從而使國(guó)有企業(yè)在總量規(guī)模上大幅度縮減。而數(shù)量空間的壓縮，有助于留下“極少數(shù)必須由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)”更好地謀定自己的價(jià)值空間，即集中發(fā)揮為其它非國(guó)有企業(yè)所不可替代的獨(dú)特作用，使相互間在總體布局安排上的角色分工更趨清晰、更具有戰(zhàn)略意義；同時(shí)，也能讓更多的非國(guó)有企業(yè)(民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)、股份制企業(yè)等)在非“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”里加快成長(zhǎng)，以增強(qiáng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行活力。

據(jù)世界銀行有關(guān)研究，舉凡世界上最成功的國(guó)有企業(yè)治理體制，均為國(guó)企數(shù)量或所監(jiān)管國(guó)企數(shù)量相對(duì)較少的體制(因?yàn)檎刂频钠髽I(yè)越多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率就越低)，比如新西蘭僅監(jiān)管16家國(guó)企、瑞典59家、新加坡約20家。而且，這些國(guó)家都有比較完善的法律和財(cái)務(wù)制度以支持國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。特別是它們都對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行較小的“控制跨度”，反倒便利了國(guó)有企業(yè)的良好治理。而中國(guó)早先追隨原蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得國(guó)有企業(yè)無(wú)所不在、獨(dú)秀江山，企業(yè)組織形態(tài)、所有制結(jié)構(gòu)非常單一。改革開放以后，各級(jí)各類企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，并越來(lái)越在布局與結(jié)構(gòu)(特別是企業(yè)組織形態(tài)與所有制結(jié)構(gòu))上呈現(xiàn)出豐富性，企業(yè)“品種”趨于多樣化。預(yù)計(jì)若干年后，我國(guó)類似俄羅斯普京政府界定的國(guó)有戰(zhàn)略企業(yè)(514家)和國(guó)有戰(zhàn)略股份公司(549家)那樣的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)大約還將減少到約上千家或幾千家左右這樣一個(gè)總量規(guī)模，而各種類型的非國(guó)有企業(yè)則會(huì)更多地應(yīng)運(yùn)而生。戰(zhàn)略性調(diào)整作用于企業(yè)層面上的布局與結(jié)構(gòu)變化，生動(dòng)地表明國(guó)企改革是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的根本變革，也是進(jìn)一步解放社會(huì)生產(chǎn)力特別是企業(yè)生產(chǎn)力而事關(guān)國(guó)家與社會(huì)進(jìn)步的一場(chǎng)革命。它事實(shí)上支撐了多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展這一宏觀格局的基本形成。這樣的戰(zhàn)略性調(diào)整眼下也正在向國(guó)有事業(yè)單位延伸，比如城市醫(yī)療服務(wù)體系，除了政府所屬醫(yī)院外，還要興辦社會(huì)非贏利醫(yī)院和贏利性醫(yī)院，并構(gòu)建大醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院兩層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，使70％至80％的常見(jiàn)病在社區(qū)醫(yī)院便可診治。從單一到多元，本質(zhì)上是由需求的多樣性決定的，因而很符合“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在規(guī)定性。

尤為重要的是，隨著全國(guó)范圍的國(guó)有中小企業(yè)已基本完成改制轉(zhuǎn)型，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬下的監(jiān)管企業(yè)均為規(guī)模相對(duì)較大的國(guó)有企業(yè)，而且從總體上看其數(shù)量空間也呈逐漸縮減態(tài)勢(shì)。這表明企業(yè)層面的布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整在相當(dāng)程度上顯示了決策高層的戰(zhàn)略思路之清晰，任務(wù)依然艱巨，但大有可為。這正如一個(gè)著名國(guó)際機(jī)構(gòu)所評(píng)述的那樣，“中國(guó)政府”只專注于大型國(guó)有企業(yè)是明智的，對(duì)這一資產(chǎn)組合的成功治理本身就是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

何謂國(guó)有企業(yè)改革?為什么要改革國(guó)有企業(yè)?這些看似再簡(jiǎn)單不過(guò)的問(wèn)題，事實(shí)上一直存在于整個(gè)改革進(jìn)程之中。引進(jìn)戰(zhàn)略投資家、整體上市、實(shí)現(xiàn)投資主體多元化或產(chǎn)權(quán)主體多元化，“大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”，這些都直接決定了真正實(shí)現(xiàn)改革改制(主要指產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新)的國(guó)有企業(yè)不再可能是一如以前的國(guó)有企業(yè)了。而國(guó)有企業(yè)為何要進(jìn)行改革?為何在布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中將直觀地主要表現(xiàn)為大大縮減其數(shù)量空間即有序退出?一是因?yàn)槠渲贫劝才艣Q定了在轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后必然競(jìng)爭(zhēng)乏力(除非依然有壟斷保護(hù))，難以解開其低效率的消耗性死結(jié)，因而也難以使設(shè)立之初國(guó)家大額或巨額資本投入所形成的規(guī)模優(yōu)勢(shì)持續(xù)性地最大化，相反則普遍呈走衰態(tài)勢(shì)(除非依然有政府不斷“輸血”)；二是因?yàn)榱看竺鎻V的國(guó)有企業(yè)數(shù)量規(guī)模為我國(guó)有限的財(cái)政實(shí)力難以長(zhǎng)期承受，任由繼續(xù)原封不動(dòng)地大量存在或者搞數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張，會(huì)最終影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展；三是因?yàn)榇罅看嬖趪?guó)有企業(yè)會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管成本過(guò)高，而監(jiān)管不到位，又會(huì)嚴(yán)重滋生腐敗。周其仁教授曾分析說(shuō)：“公有制企業(yè)為什么搞得好的少，其原因有三：第一，行政控制會(huì)將企業(yè)中僅存的效率機(jī)制破壞掉；第二，它不能保證相對(duì)更優(yōu)，保證能力相對(duì)較強(qiáng)的企業(yè)家控制更多的資源；第三，沒(méi)有解決企業(yè)家代與代更替問(wèn)題，從而影響高齡企業(yè)家長(zhǎng)遠(yuǎn)動(dòng)機(jī)。”基于此，他建議：“政府應(yīng)從傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的困難里退出，從近年權(quán)力經(jīng)濟(jì)里退出，從與民爭(zhēng)利的市場(chǎng)領(lǐng)域里退出，從成功的投資項(xiàng)目中退出。”

由此來(lái)看，經(jīng)過(guò)在企業(yè)層面的布局與結(jié)構(gòu)上的戰(zhàn)略性調(diào)整，我國(guó)企業(yè)的組織形態(tài)、所有制結(jié)構(gòu)等均將按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一目標(biāo)體制，進(jìn)一步形成多元化的有序格局，其中尤其要以股份制企業(yè)、混合經(jīng)濟(jì)型企業(yè)為主體。而對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，一個(gè)緊迫的任務(wù)就是要繼續(xù)以建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為方向，加快有序退出，不僅對(duì)那些資不抵債、扭虧無(wú)望、無(wú)市場(chǎng)前景、難以為繼的國(guó)有企業(yè)(包括國(guó)有大中型企業(yè))要依法破產(chǎn)、關(guān)閉或解散，實(shí)行“自然退出”，而且即使是目前盈利表現(xiàn)尚好的國(guó)有企業(yè)，也要分門別類，區(qū)別輕重緩急，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以產(chǎn)權(quán)重組作為突破口，使其中相當(dāng)一部分實(shí)行“戰(zhàn)略退出”。據(jù)有關(guān)資料，近年來(lái)，已實(shí)施的國(guó)有大中型困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目達(dá)3377項(xiàng)，涉及職工620萬(wàn)人；各地待關(guān)閉破產(chǎn)的國(guó)有大中型困難企業(yè)還有1893戶，涉及職工2320萬(wàn)人。預(yù)計(jì)在保持政策連續(xù)性的前提下，再用四年左右時(shí)間，國(guó)有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)這項(xiàng)階段性工作可以基本完成。但這類關(guān)閉破產(chǎn)實(shí)質(zhì)上仍是“政策性破產(chǎn)”，其特點(diǎn)是政府介入深、組織程度高，在目前各級(jí)財(cái)政不寬裕、外部環(huán)境尚未市場(chǎng)化、社會(huì)保障體系還不健全的現(xiàn)實(shí)條件下有其特定作用與成功之處，今后的任務(wù)應(yīng)是逐步地全面地轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)，即實(shí)現(xiàn)真正意義上的“自然”。

在經(jīng)濟(jì)層面的布局與結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，不可能不與企業(yè)層面與資產(chǎn)層面的布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整有相當(dāng)?shù)闹睾希罢呙黠@處于最高層面，是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀視角提出要求，更具有開放性。在新的歷史條件下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)層面的布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，其指導(dǎo)思想就是黨的十六屆四中全會(huì)提出的“正確處理堅(jiān)持公有制為主體和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使兩者在社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”據(jù)此，經(jīng)濟(jì)層面的布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，其主要任務(wù)則應(yīng)界定為進(jìn)一步劃定國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間的合理分工，強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和主導(dǎo)作用，促使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)充滿活力、富有效率、健康運(yùn)行。

由于長(zhǎng)期以來(lái)，舊的傳統(tǒng)體制比較注重國(guó)有經(jīng)濟(jì)而排斥非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，因此，在深化經(jīng)濟(jì)層面的戰(zhàn)略性調(diào)整中，矛盾的主要方面應(yīng)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)通過(guò)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整(主要是存量調(diào)整)，一方面要適時(shí)增強(qiáng)自身對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的控制力和主導(dǎo)作用，另一方面也要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局出發(fā)，騰出更多的非“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”以大力支持非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這實(shí)際上也是“退出”與“集中”并舉、“縮減”與“擴(kuò)張”并舉、“有所為”與“有所不為”并舉，其作用點(diǎn)始終直接關(guān)乎整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在運(yùn)作方式、經(jīng)營(yíng)和管理模式等方面必然各有不同、各有側(cè)重，但無(wú)疑都必須對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)這個(gè)最高利益、整體利益負(fù)責(zé)，必須承認(rèn)和維護(hù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)或非國(guó)有經(jīng)濟(jì)與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間的利益一致性。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的質(zhì)的規(guī)定性決定了它與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有各自分工，決定了兩者之間存在著不可替代的職能、價(jià)值與作用定位。因此，相形之下，經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略性調(diào)整，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)覆蓋的行業(yè)與領(lǐng)域理應(yīng)比國(guó)有經(jīng)濟(jì)寬泛得多，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)的職能、價(jià)值與作用則主要是以少勝多，體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力和主導(dǎo)作用上。這就是說(shuō)，在布局與結(jié)構(gòu)方面，戰(zhàn)略性調(diào)整今后不應(yīng)是強(qiáng)調(diào)或強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而應(yīng)是有助于突出兩者之間的不同優(yōu)勢(shì)并構(gòu)筑和加強(qiáng)其互補(bǔ)關(guān)系，以共同服從真正能夠造福于全民族和全體人民的國(guó)民經(jīng)濟(jì)這一最高利益、整體利益。

可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)層面上的戰(zhàn)略性調(diào)整更能顯示出國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的宏觀性質(zhì)以及全局意義。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在布局與結(jié)構(gòu)上的戰(zhàn)略性調(diào)整在相當(dāng)程度上也決定著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中的職能、價(jià)值與作用。因此，搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，也就相輔相成地推進(jìn)著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在今天這個(gè)特定轉(zhuǎn)型期的應(yīng)有襟懷與貢獻(xiàn)。而當(dāng)前要積極推進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須全面落實(shí)國(guó)民待遇原則。要加快清理直至廢除那些限制非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后制度與政策法規(guī)，凡鼓勵(lì)外商進(jìn)入的領(lǐng)域均應(yīng)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，特別要在推進(jìn)電力、鐵路、民航、水利、通信等壟斷行業(yè)改革的同時(shí)，大力引進(jìn)非國(guó)有資本，并鼓勵(lì)其進(jìn)入公用事業(yè)，將第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)行業(yè)成為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的覆蓋主體。此外，還應(yīng)采取多種措施盡快降低為非國(guó)有企業(yè)設(shè)立的各種門檻，營(yíng)造有利于發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的社會(huì)氛圍和公開、平等的要素使用環(huán)境。當(dāng)前，尤其要注意消除在資本、土地、金融和人才等市場(chǎng)上對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)包括非國(guó)有資產(chǎn)與非國(guó)有企業(yè)的歧視性待遇。

(作者系國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)