投資環境的改善與創新

盡管東北地區很有潛力，但與東南省份相比，其經濟增長速度仍然滯后。這有歷史和地理方面的原因，也有國家政策和規劃的問題。東北增長的落后既反映了私人部門發展不夠活躍，也反映了東北國有工業部門的轉型還不到位。

為解決東北發展滯后的問題，國務院2003年10月出臺了振興東北等老工業基地的計劃。中央政府和東北地方政府相繼都采取了很多舉措，既包括直接干預，加強公私合作制，也包括鼓勵市場投資等等。但總體而言，政府干預措施還不夠靈活和開放。因此，減少政府主導和干預，強調適當的公私合作方式，支持私人部門的投資和創新，將有益于東北的振興。

東北投資環境的瓶頸

放寬市場進入和促進公私合作的舉措是非常有效的。但是，振興東北計劃迄今為止似乎更多強調政府引導：指定“支柱”產業和重點企業，為發展原材料基地和裝備制造基地提供資金，直接參與扶持中小企業的融資和業務服務，未發展有活力的私營部門等。這些干預已經使東北經濟缺乏活力。

由于主導東北經濟的國有企業“擠走”了私營企業，因此非常有必要改造這一部門。但不同類型的國有企業需要不同的措施：

1、戰略性國有企業的公司治理應遵循國際最佳實踐——包括“硬預算”約束，商業化融資，以及與私營企業的“公平競爭”。這一類多由中央國資委負責管理。2、加速仍是國有的中小型企業的出售或清算。公開的競爭性出售程序和充分信息等措施將是出售收益最大化和“避免國有資產流失”的最佳方法。3、國有企業的重組最好通過地方政府擁有的專業化機構進行，應著重于“經營性重組”，這些機構應獲得貸款、管理金融和房地產資源，以及解決職工補償的權利。4、企業的有效轉型還需要多方面的支持，包括法律改革、社會保障體系進一步完善，以及鼓勵私人投資的投資環境普遍改善等。

這樣分而治之的方式符合1999年中共十五屆四中全會關于國有企業“抓大放小”的決策。地方國資委和中央國資委都應在國有企業重組中發揮重要作用。

東北投資環境存在的問題和改善路徑

只有國有企業改革并不足以促進東北的發展。為了吸引更多的國內外私人直接投資，使得東北較東南省份更具競爭力，需要改善投資環境。各種研究表明，企業進退、稅率、稅收征管和行政收費、海關、腐敗、商業爭端的法庭解決、融資、勞動力的靈活性、基礎設施和城市生活質量，以及技能和技術都是企業在東北投資環境上面對的問題。

企業進入

監管限制

政府已經持續放寬對國內外投資的限制和程序。新的指引(自2005年1月起生效)列舉了很多鼓勵外商直接投資的產業，包括給予外商獨資企業的機會。但對于鼓勵產業仍存在一些重要要求，對于其他產業還有一些限制或禁止。

然而，進一步放寬企業進入看來是合理的。例如，允許外商獨資企業進行石油、天然氣的勘探、生產和回收可能會延長大慶油田的壽命。其他產業的限制并沒有明顯的戰略目的，僅僅是保護了當地企業。某些工業產品和消費品(如醫藥)對外商投資企業的限制會妨礙當地制造業供應基地的發展，也會妨礙與沿海各地和海外市場的有效供應鏈聯系。對于外資進入銀行、保險、金融租賃及相關服務業的限制會降低金融服務業的競爭，降低融資(特別是中小企業融資)的可獲得性。對于專業服務行業(如律師事務所)、電信、醫療服務和教育行業的限制，將妨礙外商直接投資的發展，而正是外商直接投資才能使東北的產業更加有效發展。

應使投資程序進一步簡化和明確。新的投資確認程序只需一個項目申請報告，政府要“從保護經濟安全、合理開發和利用資源、保護生態環境、優化地理分布、保護公眾利益、防止形成壟斷等角度審查和確認”。政府“審查和確認”的范圍很廣，國務院也未給出否決一個項目的時間要求和標準。對此，國務院要求“有關政府部門應建立嚴格規范的確認系統，要有明確的范圍、內容、申請程序和處理時間”。這些實施系統需要進一步重檢。

存在地方保護主義問題。中國的地方保護主義很難衡量，因為它并非源于關稅或配額，而是源自表面上為其他目的而發布的行政指令。一項對1985—1997年29個省32個行業的研究發現，的確存在地方保護主義，特別是在國有控股比例較高的行業或高利稅的行業。部分當地企業還能享受到優先的服務。

注冊 全國人大2005年10月批準了對公司法的重要修訂，使新企業的注冊更加方便。但是，東北農民和農業生產者需要更加靈活的企業組織形式(如合作社)。

執照 對于執照和開業許可的額外要求相對復雜。由于公司申報的復雜性，常見應對是建立“一站式大廳”。潛在的投資者可以在同一地點辦理所有的注冊和執照要求。例如，遼寧省2001年6月建立了第一個一站式大廳。此后，不同的行政層級(市、縣、區和開發區)建立了許多一站式大廳。由于可能需要注冊和登記的事項很多，因此這些一站式大廳通常都有很多部門。世界范圍的經驗表明，一站式大廳能發揮一些作用，但也并非萬能?！耙徽臼健苯洺兂伞霸賮硪徽尽?。東北一站式大廳作為最初接觸點和信息提供者的作用發揮得很好，但不能解決復雜的跨機構問題，因此有必要進一步簡化企業成立的要求。

土地

東北似乎在房地產成本方面很有競爭力。主要的例外似乎是工業園區的租金，因為中國其他一些城市對工業園區提供大量補助。這種做法雖不奇怪，但鑒于中國各個城市吸引投資的競爭非常激烈，此類補助可能扭曲市場和投資活動。

首先，遼寧(東北其他地區也應如此)遵循了以長期出租為目的的房地產市場的多數最佳實踐原則，其中包括：1.清晰、足夠的租賃期限；2.可以轉租給第三方，比如說抵押貸款者；3.承租人在租期之內有權在租賃土地上建造房產，并在租期結束時就此獲得公平補償。

其次，地方政府應當就企業在獲得土地使用權的合法性和可靠性方面的擔心做出回應。再次，應當改進年度土地開發指標和土地指標如何影響特定土地使用申請方面的信息發布。最后，用地審批仍是企業實施投資項目過程中透明度最低的步驟之一。不僅如此，投資項目和用地申請獲得批準以后，投資者做出任何重大調整，均需要重新報批。

因此，應限制投資項目初步審查和審批的重點和范圍。重點應考慮此項投資的廣義用地類別，如“商業”類還是“工業”類，而無需在此階段進行過于細節的業務審批。

檢查

至少在遼寧省檢查并不認為是大問題，雖然干擾和濫用職權的可能性很高。但過于頻繁的檢查且檢查機構缺乏標準會妨礙企業的實際管理。

改善檢查制度的建議如下：

1、遵循新的行政許可法和成功實踐，要求任何檢查至少要有2名工作人員參加，以減少武斷或非透明行為；2、在檢查機構保存檢查記錄，允許受檢企業代表查閱；3、要求檢查人員在受檢企業保留檢查報告復本；4、應用一些“風險評估”方法以減少不必要的檢查。

稅收、稅收征管和收費

稅率和收費

雖然不同地區的實際稅率似乎差別不大，但加上收費就會很大。調查數據表明，東北稅費占銷售額的比重(平均7.1％)高于東南部(5.7％)和中部(6.7％)。因此，行政收費似乎成為比稅收還重的負擔。

稅收征管 國內企業和外資企業都將稅收征管作為做生意的最大行政障礙，在總體上，地方稅務系統非常復雜，改進地方稅收管理的主要建議如下：

1、增加公眾對稅收法律、法規和程序方面信息的可獲得性；2、提供“預先規則”，以使稅務部門對企業就某一特定情況提出的稅收問題給出自我約束的意見；3、統一改進增值稅退稅，使其時間控制在國際通行的15—20天，鼓勵更多使用“網上報稅”；4、開發一個可信賴的稅務申訴程序，把申訴和最初意見區分開。

網上報稅可以減少稅收征管負擔，并且可以提高數據的準確性，因此，大連在網上報稅方面的經驗可以作為表率。

稅收優惠自1979年以來，中國引入了多種稅收優惠以鼓勵投資。到2002年，110個區域存在稅收優惠，其中最常見的是降低外資企業的企業所得稅。同時稅收優惠也帶來許多問題。中央和地方政府應該重檢目前的稅收優惠。

海關

外國企業把海關作為僅次于稅收管理的第二大障礙。但進口通關和國家出入境檢驗檢疫局的通關程序仍需簡化、明確化和透明化。

海關官員們認為，進出口通關的處理時間在5分鐘到3天，這顯然優于對廣州和上海的調查數據。并且，最長3天的通關處理時間在國際上也是很有競爭力的。

某些檢驗檢疫的控制和檢查并未與經合組織國家直接對等。遼寧省進口通關的檢驗檢疫處理時間是1至18天，出口通關則為1至30天。根據官方的統計，26％的進口和41％的出口都需檢驗檢疫。這表明東北大多數進出口的通關時間與東南部相比更長。

頻繁的實物審查和不使用內陸海關也存在問題，另外通關手續需要進一步標準化、規范化和簡化。手工申報、現場填寫數據仍是報關的常態，企業直接輸入海關報關信息的機會仍然很少。

改進海關管理的建議如下：

1、更新海關法律、法規程序使之更明確、透明和簡化，特別是在進口報關文件、擔保和檢查、檢疫方面；2、2.進一步改進海關法律、規定、程序和指引的可獲得性；3、設立專門WTO的咨詢辦公室，為遼寧的官員提供關于WTO的快速咨詢和常規培訓；4、對所有不能立即辦理的申請提供官方的書面通知和否決；5、更多地利用電子化和遠程報關；6、系統跟蹤到貨和放行的時間差，使海關當局可以發現和解決通關中的問題；7、培訓內陸海關官員借鑒大連港的方法，促進內陸通關；8、開發和廣泛使用現代化的電子報關系統；9、引進更正規、自動化的風險管理系統來指導和控制實物審查決策。

腐敗

雖然東北腐敗的名聲可能影響投資進入，但實際上腐敗最可能傷害的是國內的中小企業。在東北不同城市中，腐敗對企業的影響是不同的。根據世界銀行對全國23個城市3900家企業的調查，大連這方問題是最少的，長春和本溪在中等水平左右，哈爾濱低于平均水平，黑龍江則是長期存在的。

不完全的國有企業改革、公共土地的分配和稅收管理為腐敗提供了機會。減少腐敗的措施通常強調表象而非根源。更直接的處理方法應從此前討論的三項改革入手：

1、大幅簡化用地審批，使之更透明；2、通過透明的出售程序降低國家在東北工業中的份額；3、簡化許可和稅費，基于客觀標準進行收費。

依靠法庭解決商業爭端

總體而言，中國的企業對于法律維護合法權益是有信心的。問題更多的在于成本、時間，以及對于商業爭端中非本地一方的潛在歧視。

一些法庭似乎較為迅速，但法庭解決商業爭端的費用太高。另外，雖然沿海城市法庭的效率相對較高，但在內陸城市解決商業爭端需要的時間卻相對較長。

對在家鄉以外的商業爭端能否得到公正對待的擔心也不利于跨省的貿易和投資。2003年發展研究中心一項全國范圍內對3500家企業的調查情況顯示：

1、當地法庭不愿介入外省公司提起的商業訴訟；2、法庭在司法過程中會偏向當地的公司；3、當地法庭被動執行有利于外省公司而不利于當地公司的判決；4、在獲得政府承包合同時偏向于當地的建筑公司；5、當地機構不愿意保護外省公司的知識產權(如品牌和商標)。

因此，除了殘存的跨省貿易行政障礙和許可要求以外，擔心在商務或投資糾紛中不能得到司法體系的公正對待，可能是在另一個城市投資或做生意的障礙。

融資可獲得性

調查數據還顯示，在某些城市企業比較容易獲得貿易信貸，但不太容易獲得銀行貸款。這些城市包括廣州、大連、深圳等沿海城市，也包括東北的內陸城市長春。更容易獲得貿易融資說明更加融入全球供應鏈。

四個被調查的東北城市中哈爾濱和本溪在獲得貿易融資和銀行貸款方面都較困難。

小企業能否得到貸款是個重要的問題，這一問題可能影響振興東北工業所需要的供應商網絡和工業集群的發展。大的國有企業和政府基礎設施項目在獲取銀行貸款方面享有優先權。2004年10月開始，貸款利率幾乎完全實現自由化，這對改善這種情況有所幫助，但仍有一些因素不利于中小企業貸款：

1、銀行認為大型國有企業或公共基礎設施項目的風險低于私營中小企業。政府也認為需要幫助困難國有企業擺脫困境，對不能償付債務的國有企業提供解決方案。2、相對于貸款金額而言，大型國有企業和基礎設施項目貸款相關費用低于中小企業。3、保護債權人權利的法律框架仍然較弱且不確定。有些企業借款人不知蹤影，法院判決的執行不可靠。4、中小企業的財務報告不可靠?？赡苡袃扇編ぃ核姓咭惶?，稅務部門一套，銀行一套。5、中小企業財務報告的審計不可靠。6、原有國有企業的盈利可能因拖欠產權轉型中的契約義務(如維持冗員等)而受到限制。7、銀行傾向于以房地產作為抵押貸款的押品，但中小企業的資產多為存貨、應收款和知識產權。8、對于非既有客戶，銀行缺乏可靠的信用信息。9、銀行信貸人員的信用評價技能仍待提高，信用評價考慮押品價值評估而非企業的現金流。10、缺乏中小企業信貸實踐，使得中小企業貸款風險似乎更大。

中小企業融資能力很大程度上取決于其規模和貸款金額。資產在4億元人民幣的中等規模工業企業很可能比資產少于3000萬元的小企業更容易獲得融資。對銀行而言，與成本和風險相比，押品和貸款金額是關鍵的問題。

政府已經嘗試促進中小企業獲得更多的融資機會，通過信用擔保機構。信用擔保機構通過擔保費吸收風險溢價，經常作為繞過利率管制的一種途徑。

關鍵的改革可能包括吸引更多的外國銀行來東北，按照微、中、小型企業信貸的國際最佳實踐來培訓當地銀行，修訂相關法律程序，加強債權人保護，以及允許用存貨和應收款為抵押品，來為這些企業創造更多的機會。

勞動力市場的靈活性

就業方面的法律法規應當在保護勞動者的合法權益和給予企業管理者充分靈活性來有效管理企業之間求得平衡。

東北的勞動力狀況不甚清晰。世界銀行2004年對遼寧14個城市的調查表明，國內企業和外資企業都認為勞動力的管理是投資環境的最大問題之一。2003年，世界銀行對23個城市的調查，試圖用冗員的比重和無合同員工的比重來客觀地衡量勞動力的靈活性。大連(以及溫州、杭州和深圳等沿海城市)看上去是勞動力靈活性最強的，冗員較少，合同員工比重較高。在東北其他城市，勞動力的情況比較復雜。本溪企業40％的員工是非固定工，其冗員比重平均為1 3％。在哈爾濱，冗員比例要低一些(大約10％)，非固定工的比例也低一些(大約35％)。在東北的內陸城市里，長春的勞動力靈活性最大，冗員比例僅為5％左右，非固定員工比例在37％左右。

有關勞動力的法律和法規看上去很嚴厲，但在執行方面并不一致。如果是大規模解雇，國家勞動法和地方法規要求企業提前30天向工會和當地政府說明情況。在遼寧的兩個城市里，40％－60％的企業表示他們被要求在解雇員工之前要提前通知工會或當地政府，20％－40％的被調查企業表示他們還需要獲得工會或當地政府的批準。實際上，當地公司在解雇員工、確定工資和安排加班方面有相當大的自主權。

勞動法執行不一的問題不近如人意：首先，工人們的合法權益得不到充分的保護。其次，那些嚴格遵守勞動法律法規的公司在競爭中會處于不利地位。跨國公司需要應對股東、國際媒體和非政府組織的要求，可能被迫遵守勞動法律法規，并在與不遵守勞動法的企業進行競爭中處于不利地位。第三，在都不遵守勞動法的情況下，不遵守勞動法的公司會經常受到選擇性的侵擾和尋租。因此，要盡可能嚴格執行勞動法，使勞動法律、法規與其執行相統一；要盡可能放松勞動規章，以強調企業在勞動力靈活性方面的法定需求。

基礎設施和城市生活質量

東北在基礎設施情況充分性方面是混雜的。電力和運輸基礎設施充分。調查數據顯示，在東北由于停電和運輸問題引起的商業損失較低——尤其在大連，2003年損失平均只占1.2％。其他城市損失則高一些，這也許表明經濟增長已經超出了電力和供應鏈基礎設施的發展。

而在基礎設施和城市生活質量等方面。一些城市基礎設施的基礎指標(如自來水、污水處理和道路)方面，東北城市落后于沿海。為了增加東北城市對投資者的吸引力，對于城市基礎設施’的持續投資是必要的，這也有利于城市的發展。但對于希望發展高科技產業的城市而言，尖端的信息技術基礎設施則是必不可少的。此外，更多地依賴私營企業提供公共服務有助于促進競爭、減少城市貧困，從而提高東北城市的生活質量。

東北城市還缺乏為外籍人士服務的教育和醫療設施。終止對外國投資者的稅收減免，用增加的稅收收入增加城市基礎設施投資，也可以為向跨國公司員工及其家屬提供服務的教育和醫療機構提供一些補貼。

技能和技術

東北在培訓良好的技術人力資源方面具有一定優勢。遼寧有70所高校，38所國家級的科研機構。遼寧省科學家和工程師在總人口中的比例是3.4‰。2003年遼寧的大學畢業生為22.1萬(工科居多)，而廣東只有10.6萬名。

雖然政府不應該去創造工業集群，但在鞏固已有或已發展的工業集群方面可以發揮作用。工業集群，通常是自發地出現和發展。一旦它開始形成，“各級政府都可以再發揮作用，創建大學的技術機構、培訓中心、數據庫和專門的基礎設施。與試圖開發新的工業集群相比，政府政策在鞏固已有的或初步發展的工業集群方面更容易成功。”促進投資環境創新的制度安排

政府應調整其策略，從直接干預經濟活動轉為促進私營部門投資和創新。為迅速解決投資環境方面所面臨的問題，政府之間也需要緊密合作——包括東北地方政府之間的合作、中央政府和東北地方政府的合作，以及公共部門和私營部門之間的合作。中央政府層面和地方政府層面都需要改革。

政府的作用

關于十大貿易國家(丹麥、德國、意大利、日本、韓國、新加坡、瑞典、瑞士、英國和美國)競爭力的深入研究得出了與中國東北發展高度相關的幾項結論：

1、政府在管理企業、應對市場力量和快速變化方面存在劣勢。“即使擁有最杰出的公務員，政府也會在應該發展的產業、投資的技術和最能實現的競爭優勢方面做出不確定的決策，政府就是無法像工業參與者一樣與市場力量合拍。”

2、政府無法控制某一地區的潛在競爭優勢。只能通過建立適當的機構、支持性的投資環境等要素，來促進競爭優勢的有效開發。

3、政府最重要、最傳統的一項職能就是創造和升級要素——如有技能的人力資源、基礎科學知識、經濟信息和基礎設施。

韓國、日本等國家的經驗突顯了以下因素的重要性：教育和基礎設施方面的比較優勢、激烈競爭和公共投資；有效支持研發：避免直接干預(如指定“支柱”產業)；政府標準設定和“明確”優先；以及地方政府的主動。

東北要想超越成本驅動或投資驅動經濟而過渡到更多的創新驅動，政府應扮演間接的角色。隨著企業成為“主要驅動者”，政府的角色“必須從參與者、決策者轉變為促進者。逐漸減少干預?！痹趧撔买寗咏洕校钪匾挠绊懢褪莿撛煜冗M的要素，升級需求條件，分權和發出信號。

雖然政府致力于常規要素(如教育、基礎設施和生活質量)的努力是非常合適的，但在創新驅動經濟中競爭的最重要要素則是專業化或關聯性的產業或產業群。政府試圖自己創造專業化要素(如職業培訓、應用技術)是非常危險的。世界經驗表明政府應使產業參與到決定創造哪種要素(如德國在研發方面的做法)，并鼓勵企業在要素創造過程中發揮主要作用。

公私部門合作

在公共部門中，市政府在改善投資環境過程中，許多方面處于當然的焦點：如簡化許可和費用；使用更容易更透明的審批；以及提高城市生活質量。對于發展區域內部交通網絡，和消除省內貿易壁壘等諸多問題，需要東北省政府和市政府之間的協調。最后，特別是對于分擔“改革成本”或支持地方政府自身融資的努力等問題，中央政府和地方政府之間的協調非常重要。但是，在中國許多地區，公私部門的合作仍欠發展。

東北顯然缺少有效發揮作用的行業協會。通過發現成員的問題、提供改革的實用想法，以及幫助政府監督改革的實施，行業協會可以在改善投資環境中扮演非常有用的角色。雖然存在很多老式的政府支持的行業協會，但其缺乏實用性和可信度，對中國新的市場經濟也缺乏影響。許多政府和相關人士認為，老式行業協會的存在只是為了收費。

老式的行業協會應代之以與市場經濟相容的“草根”商會。新式的商會應真正代表利益相關者，并實現內部民主(如領導輪換和選舉)。遼寧的幾個城市正在沿著這一方向努力。在世界范圍內，很多政府已經創建了咨詢性論壇，以促進利益相關者關于商業條件的持續對話。有些討論全國層面的經濟政策，有些則側重于具體的私營部門的問題。主題還可以不限十公私部門的對話而包括確定瓶頸、達成共識、提出政策建議，以及監督改革進程。為了提高有效性，咨詢性論壇應鼓勵信息的自由流動、在與會者中建立信任，以及幫助設計解決方案。論壇要反映投資環境改革影響的多元化利益而不能只保護既得利益，這一點特別重要。咨詢性論壇運作中保持高度透明，這可以增加改革進程中公眾的信心。

投資促進

在世界范圍內，投資促進機構扮演了不同的角色：信息傳播、形象建立、投資促進、投資后對投資者的監督和保護，以及促進改善當地投資環境的政策改革。然而，投資促進可能十分昂貴，特別是在形象建立階段。投資促進機構在投資環境已經適于外國投資者的地區似乎更加成功。

東北已經在投資環境方面取得了一些進展。部分城市，特別是大連，在簡化和優化企業登記、用地透明化、報關、網上報稅、通過法庭解決商業爭端，以及發展以市場經濟為導向的行業協會等方面已經取得顯著進步。真正成功的案例應該廣為宣傳，既告知東北的其他城市，也有助于吸引國內投資和外商投資。

(本文根據世界銀行東亞與太平洋地區減貧與經濟管理局應財政部要求完成的報告——“促進投資和創新：振興東北的市場化途徑”摘編而成)