和諧社會背景下城市規劃面臨的倫理問題及解決路徑

摘要：在構建和諧社會與和諧城市的進程中，城市規劃面臨的倫理問題主要表現在忽視公共利益、偏離社會公平目標等方面。強化城市規劃的倫理價值導向作用可從四個方面尋求解決路徑，即理念層面突出公平的倫理精神、主體層面加強職業倫理建設、機制層面促進公眾參與的完善以及評估層面強調倫理價值標準。

關鍵詞：和諧社會；城市規劃；倫理問題

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0067－03

上個世紀六七十年代以來。城市規劃的學科定位發生了顯著變化，學界不再單純強調城市規劃的科學屬性與技術理性特征，而是更加注重城市規劃的公共政策屬性和意識形態色彩，并將城市規劃視為以實現特定價值目標為指向的政治過程和社會實踐。當前，在構建和諧社會的進程中，城市規劃中出現的許多問題表面上看似乎由技術偏差所致。實質上更多是由于利益偏差和價值失范所致。尤其是偏離公共利益和社會公平倫理精神等問題。

一、城市規劃運行過程中存在的倫理問題

作為一種公共政策的城市規劃，是一個從制定、實施、落實到評估、調整和完善的動態運行過程。當政府在制定和執行公共政策的過程中出現了偏離社會公平、損害公共利益的趨向時，我們就可以說在城市公共政策領域存在著倫理問題。這種偏離在規劃政策過程中有多方面的表現：

(一)對公共利益的偏離

維護公共利益成為現代城市規劃價值取向的核心內容，早已得到廣泛認同。現代政府為公眾提供的公共利益主要表現為公共物品和公共服務這兩個方面。城市規劃所涉及的城市基礎設施、公共交通、公共空間和公共福利設施便是基礎性的公共物品，其基本特征是不直接與經濟利益掛鉤，城市市民能夠公平、合理、非排他性地平等享用。從一定程度上說，我們的城市規劃是否保護了公共利益。是否超越了特殊利益集團的利益和行政部門自身的利益。是否使相互沖突的利益主體通過調整而達到相對均衡。并在此基礎上實現公共利益。是判斷和評價城市規劃公正性、有效性和可行性的基本價值標準。然而，當前在城市規劃制定和實施過程中，由于市場理性的過度膨脹，自利型政策機制的影響。以及規劃制度方面的結構性缺陷等原因，致使公共利益經常被忽視和傷害。主要表現在以下兩個方面：

第一，利益訴求的矛盾性與利益表達能力的失衡性導致對公共利益的偏離。城市空間和土地資源是巨大的財富，在市場經濟條件下作為一種特殊商品，是不同利益集團爭奪的目標。作為城市開發資本擁有者的開發商、投資商追求的基本目標是城市空間及土地的經濟價值最大化。然而，從普通市民的立場出發，城市空間并不僅僅只具有經濟價值方面的意義。他們的利益訴求更多是如何通過良好的規劃，使城市這個市民的生活空間更加宜居，更加滿足人性化需求。這可以說是一種有別于經濟利益訴求的“生活環境利益”訴求。顯然，這兩種不同的利益訴求在相當程度上是彼此矛盾的。法國哲學家列斐伏爾(Henri Lefebvre)在《空間的生產》一書中便揭示了上述矛盾，他指出，空間生產過程中的基本矛盾就是剝削空間以牟取利潤的資本要求與消費空間中人的社會需要之間的矛盾。也就是利潤與需要的矛盾，交換價值和使用價值之間的矛盾，正是這種矛盾成為列斐伏爾關注城市問題的核心。當前有些房地產開發商擅改居住小區規劃，增加容積率，擠占公共綠地和文體活動場所等現象并不少見，從某種程度上說修改規劃、減少公共空間用地就意味著增加利潤，但由此卻嚴重損害了業主的切身利益。因此，在城市規劃的實施過程中，必須充分關注到不同利益訴求的存在，尤其是普通市民對生活環境的利益訴求，政府應通過嚴格的規劃管理手段。保障惠及廣大業主的公共空間按照規劃的要求來實現。另外。在具體的規劃實踐中，對利益的確認需要以利益訴求的有效表達為前提。應當承認，當前不同群體在表達利益要求上已經產生了較大的權利失衡。強勢群體占有了社會中大部分的經濟、組織和文化資源，具有相當大的社會能量。突出表現在對公共政策制定和執行過程的影響。因而地方政府對于公共利益的判斷常常不得不受制于強勢的社會利益集團，在此基礎上形成的公共政策，自然會出現對這些利益集團的傾斜。近幾年來，不斷出現地方政府與開發商同謀在涉及房地產的土地拆遷中，以不公平的方式損害農民及其他弱勢人群利益的現象，構成了嚴重的社會隱患。表面上看，一些拆遷糾紛似乎是簡單的城建糾紛問題，往深層分析，它卻反映了一些地方政府在權能究竟為誰謀利等價值理念上的道德錯位。

第二，某些地方政府職能部門及政府官員的自利性導致對公共利益的偏離。在城市規劃中，政府與開發商最大的不同是政府的行為目標是實現公共利益最大化。然而，由于地方政府本身在財政收入上的壓力，以及政府機構和官員存在不同程度的權力濫用等因素的影響，一些地方政府在城市公共政策的制定過程中容易偏離應有的價值目標。導致損害公共利益行為的出現。具體表現為政府的無效干預(包括干預行為的效率太低)和過度干預。無效干預主要指政府權力行使不到位，調控的范圍和力度不足，不能夠彌補和糾正“市場失靈”。對此，建設部副部長仇保興指出：“到底是規劃指導土地的開發還是以土地開發的現狀脅迫規劃來服從呢?如有的城市要修建軌道交通。有房地產開發商就說，軌道交通要修到我的開發地塊上，然后通過領導做工作，通過私下某種交易。壓制規劃部門必須要保證某個房地產商的利益。如果真是如此，那我們的城市規劃就成了任人擺布的玩具，不僅失去了規劃的科學性和合理性，不能夠為最廣大人民服務，而且使大量的國有資產落入了個人腰包。”過度干預主要表現在兩個方面，一是政府干預的隨意性較大，導致有些地方“換一屆領導換一個規劃”，二是在追求所謂政績的強烈需求下導致干預的方向不對路、形式選擇失當。比如熱衷于修建大型豪華城市廣場、景觀大道、標志性建筑等勞民傷財的形象工程。這些工程帶來了資金與土地的雙重浪費。影響了城市的健康協調發展，也在一定程度上背離了實現公共利益的目標。

(二)對公平價值的偏離

在城市建設與發展過程中，公平價值的實現主要依靠城市公共政策。公共政策本質上是政府對社會公共利益的權威性分配，它的重點主要應放在解決公平而不是效率問題上。因而必須要把實現社會公平作為其倫理價值訴求，正確處理好城市發展中公平與效率、強勢群體利益與弱勢群體利益的關系。城市規劃政策如果偏離公平性的本質訴求，只注重市場機制或效率優先。放任市場決定土地利用及其空間發展，就會失去其存在的合法性依據。同樣，規劃政策的設計與安排如果缺乏對弱勢群體的政策性關注與照顧，將不利于減少社會沖突。促進社會穩定與和諧。當前，我國正經歷著世界上規模最大的城市化進程，眾多大城市及小城鎮呈現出蓬勃發展的趨勢，在這種城市發展效率問題相對解決的態勢下，社會公平問題需要提到突出的地位來加以重視。黨的十六屆五中全會也進一步強調了“更加注重社會公平”的理念，這充分說明，在進行了20多年特別重視效率的市場取向的改革后，有利于社會和諧的公平取向在公共政策選擇中已上升到主導地位。

當前，城市規劃實現公平的障礙主要表現在三個方面，一是不能正確處理好城市發展中公平與效率的關系；二是不能正確處理好城市發展中強勢群體利益與弱勢群體利益的關系；三是不能正確處理好謀求眼前利益與對未來責任，即環境倫理所稱的代內公平與代際公平的關系問題(關于第三個方面的問題，限于本文篇幅將不闡述)。

從第一個方面來看，公平和效率是城市公共政策的兩個不可偏廢的價值目標，它們所表達的社會價值要求各不相同，很難用統一的價值尺度來衡量它們的價值等級或先后秩序。對于一個和諧有序的社會而言。這兩個方面都是不可或缺的。由于特定歷史條件的制約，改革開放較長一段時間以來，城市公共政策理念以“效率優先，兼顧公平”為政策目標。但是，在許多地方政府奉行的以市場化為主要手段的“經營城市”理念的支配下，地方政府往往為了保經濟“優先”而忽視“兼顧”公平，單純靠拼投入、增數量來實現經濟增長與城市發展。這就意味著把效率與公平看成是第一性與第二性、重要與非重要的關系，使城市建設中形成了一種重市場機制、重效率、輕公平的片面化傾向。社會公平原則受到的沖擊是很大的。如近年來，全國大中城市的房地產開發如火如荼，房價節節攀升，的確為地方政府帶來了顯著的GDP增長，但著眼于公平目標，具有福利性質，強調住房的公共產品屬性。針對中低收入群體的經濟適用房和廉租房建設卻存在不同程度的政策缺位、資金缺位等問題。據建設部2007年2月13日通報的2006年城鎮廉租住房制度建設情況顯示，目前仍有145個城市尚未建立廉租房制度。廉租房覆蓋范圍較低，廉租房建設進展緩慢。

從第二個方面來看。城市公共政策作為政府調控利益集團之間關系的基本工具，應當按照羅爾斯差別原則所體現的“公平邏輯”，扮演一種“劫富濟貧”的角色，優先關心和救助社會弱勢群體。優先為他們的切身利益和實際困難考慮，抑制利益獨占現象，以緩和社會矛盾，實現一種大體均衡的利益格局，維持社會的總體和諧與公平。然而，當前在我國城市建設中，已經出現了令人擔憂的兩極化趨向。主要表現在兩個方面，一是一些城市存在的城市新區與舊城(包括“城中村”、城鄉結合部)在城市基礎設施、房屋建設、環境整治等方面呈現的較大反差與不和諧現象。為了城市整體形象的提升，為了使城市建設的成就惠及更多的民眾，今后城市規劃和城市更新中要特別注意舊城及舊城區的危舊房集中區、城鄉結合部、城中村這些地方。不能由于規劃與建設管理的相對薄弱。以及財力不足、難度較大和經濟效益低下等因素的制約，讓這些區域成為城市建設中被人遺忘的“孤島”。二是近年來，伴隨社會經濟轉型而來的城市人口貧富分化加劇，以及住房商品化政策的實施等原因，加速了居住空間貧富分異現象的發展。一方面是高收入階層占有過量的、有良好區位性的居住資源，另一方面是城市中的低收入和弱勢群體數口之家居于斗室，或居住在環境、公共設施、交通等方面相對較差的區域。從現實層面看，只要人們的收入存在差別，程度不同的分區居住就不可避免。但政府不能對不同收入階層居住空間貧富分異的趨勢聽之任之，讓其自行發展。因為不合理的空間貧富分異不僅有損公平、和諧的社會價值目標的實現，抑制城市的生機與活力，而且還可能增加社會不穩定因素。

二、強化城市規劃倫理價值取向的路徑選擇

從和諧社會建設的視角看，城市規劃要強化倫理價值取向，更好體現社會公平原則，至少可以在以下這些方面尋求調整自身的坐標：

(一)規劃理念應當突出公平的倫理精神

正如有學者所說，多年來城市規劃界潛移默化地受到作為判定科學標準的“價值無涉”的影響，規劃目標或政策被等同于科學假設，規劃師們往往只關注城市物質環境和空間布局設計上的“科學性”，而忽略城市空間布局結構可能引發的社會問題和矛盾。而且，如前所述，長期以來相當一部分地方政府的城市規劃和城市建設理念是以經濟效率為歸依，而忽略了維護社會公平的責任。因此。我們應當客觀審視過去多年來在城市規劃和城市發展政策中以效率為目標、以市場為導向的功利主義影響。突出倫理精神的價值導引作用，不僅要關心是否把規劃工作做好了(如“技術上無誤”)，而且更要考慮我們是否做了好的規劃，是否切實將維護社會公平置于城市規劃的首要價值取向與倫理考量。進言之，如果先前的城市規劃政策存在忽視社會公平問題，還要看是否具有足夠的勇氣與合理的機制進行政策矯正。同時，對于規劃界而言，“應深入省察1990年以來城市規劃領域工具理性不斷膨脹及人文精神和倫理觀念嚴重迷失的問題。并據此矯正和明確城市規劃建構和發展方向。”

(二)加強規劃政策主體的職業倫理建設

從政府視角或公共政策視角來看城市規劃，必然要涉及到政策活動者即政策主體問題。所謂政策主體，一般是指直接或間接地參與政策制定、執行、評估和監督的個人、團體和組織。在我國，有關行政官員和政府規劃師，是制定和執行城市規劃政策最重要的主體，因而加強規劃行政官員和政府規劃師的職業倫理建設。對維護城市規劃的倫理價值取向有直接的影響作用。公共政策的核心是要解決社會利益分配問題，所以在市場經濟利益主體多元格局中，規劃行政官員和政府規劃師的職業倫理，最根本的問題就是如何正確處理個人利益(包括局部利益)與公共利益、強勢群體利益與弱勢群體利益之間的關系。對于行政官員來說，維護公共利益和弱勢群體利益是由其特殊的地位和角色定位所決定的，而對于政府規劃師來說，則不僅要有勝任城市規劃工作所需的專業認知和技能素質，還要具備正確的價值判斷力，以及維護公共利益為重的社會責任感和道德信念。

(三)促進公眾參與規劃機制的完善

所謂城市規劃中的公眾參與。“是在社會分層、公眾和利益集團需求多樣化的情況下所采取的一種協調對策。它強調公眾參與城市社會發展的決策和管理過程，使公眾自下而上的參與和政府部門自上而下的管理形成合力。以促進社會的和諧發展。”推行城市規劃的公眾參與機制，既有利于我國城市發展與規劃決策的民主化與合理性，更是對公民知情權和參與社會公共事務管理權利的尊重。而且更重要的是，公眾參與有利于加強各方溝通，關照社會各方面的不同利益訴求，并正確認定公共利益。目前，我國城市規劃的公眾參與機制還不健全。仍舊是初級層次上的“事后參與”和“被動式參與”，缺乏相應的制度保障，從而使城市規劃決策與實施難以最大限度地體現公共利益和弱勢群體的利益。因此，應適當借鑒國外一些國家公眾參與城市規劃的許多行之有效的機制和辦法，提升公眾參與的深度與層次，促進我國公眾參與規劃機制的逐步完善。

(四)規劃評估應當強調倫理價值標準

是以工具理性為本位還是以價值理性為本位來評估城市規劃政策或方案。對于城市規劃是否能夠體現倫理取向具有導向性意義。絕對的放棄城市規劃的功利設計與效率目標，顯然是不現實的，但以倫理本位來制定和評價城市規劃政策則是完全可以做到的。城市規劃以維護社會公平的倫理屬性為歸依，是確保城市規劃的實施過程與結果有利于公眾的根本保證。一般說來，通過注重倫理價值標準的規劃政策評估，對規劃實施之后的效果進行判斷或進行利益追問，可以判斷某項城市規劃政策是否價值失范。如果發現某項城市規劃政策的實施效果并未使社會公眾和弱勢群體成為最大的利益獲得者，反而是政策的制定者、執行者，或與之有利益關聯的某些集團才是最大的利益獲得者，那么就可以初步判斷。該規范政策出現了偏離倫理精神的價值失范問題。通過這種價值追問式而非單純成本收益式的政策評估，既可以為城市規劃政策與方案的調整、繼續與終止提供重要的依據，也能夠為城市規劃決策的民主化、倫理化打下了堅實的基礎。

責任編輯 肖利