行業協會與政府及會員企業之間的關系模型

摘要：伴隨著我國政府職能的轉變，微觀經濟領域出現了不少管理真空現象。而積極發揮行業協會在微觀經濟領域的治理功能以彌補政府治理空白就顯得非常迫切和重要了。借助多中心公共治理范式的框架，構建行業協會與政府及會員企業之間的關系模型，多角度地界定了行業協會的角色內涵，必將有利于實現其對行業的有效治理。

關鍵詞：行業協會；關系模型；角色定位；多中心公共治理范式

中圖分類號：F273.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0082－03

當前我國政府職能轉變的改革進一步加快，微觀領域出現了很多管理空白。在這種情況下，積極發揮行業協會在微觀經濟領域的治理功能以彌補政府治理的空白有著重要意義。本文借助多中心公共治理范式的框架。對行業協會的角色進行重新定位，把行業協會的地位提高到公共治理主體以及政府的平等合作伙伴上來，必將有利于提高行業協會的積極性，促進其作用的發揮以及與政府合作的實現，從而更加有效地實現對行業的治理。

一、多中心公共治理范式下的非營利組織

20世紀70年代末、80年代初，西方國家開始了一場以收縮政府職能為主要特征的公共部門改革運動。伴隨著這場運動，一些社會組織承擔起一些市場不愿做、政府做不好的公共事務，不但成功地解決了市場和政府雙重失靈的問題，還表現出政府與私營部門無法比擬的獨特優勢。

社會組織在公共領域里所發揮的重要作用引起了眾多學者的極大興趣。美國學者T.萊維特(T.Levitt)對這些處于政府和私營部門之間的社會組織命名為“第三部門”(the third sector)。美國約翰·霍普金斯大學的賽拉蒙(Lester M.Salamon)教授將這類組織命名為非營利組織，他認為這類社會組織具有如下特點：(1)組織性；(2)非政府性；(3)非營利性；(4)自治性；(5)志愿性。賽拉蒙教授把柯漢(J.LCohen)和阿拉托(A.Arato)所提出的“國家一經濟一公民社會”三分模型應用于對第三部門的研究，提出了“國家－營利組織－第三部門”的模型，從而在理論上把非營利組織視為一支獨立的社會力量與國家和營利組織三足鼎立。確立了非營利組織在社會領域中的重要地位。

治理理論認為。隨著公共利益的多元化和公共事務的復雜化。政府作為對公共事務的唯一管理主體已日漸顯得力不從心，所以應根據不同類型和不同特點的公共事務實行不同主體治理原則，對不同實施主體進行科學定位、合理分工。除了政府之外。非營利組織和私營部門等公共行為主體也應承擔起對公共事務管理的責任。并且它們只要得到公眾的認可，就可以在各自不同的自治系統中構成公共權力中心。

第三部門理論和治理理論在從傳統公共行政向現代公共管理轉變的實踐過程中，相互影響，共同發展。推動了一種嶄新的公共管理范式一“多中心公共治理范式”的確立，這種新的治理范式構建出一個政府、非營利組織和私營部門多中心公共治理主體共同治理公共事務的合作網絡。非營利組織在這個治理網絡中。處于公共治理主體地位，與政府之間有著平等合作的伙伴關系。

二、多中心公共治理范式下的行業協會角色定位

行業協會是由同行業企業依法自愿組成的，進行民主管理的自治性、互益性、非營利性、非政府性的經濟類社會團體法人，屬于非營利組織的范疇。簡單來說，在多中心治理范式下行業協會的角色應該是與政府平等合作的公共治理主體。然而“角色”是個相對的概念，行業協會角色的豐富內涵體現在與會員企業和政府之間的互動關系中。筆者借助多中心公共治理范式的框架嘗試性地構建了一組“政府、行業協會與會員企業之間的關系模型”。系統地描述了行業協會與會員企業和政府之間的互動關系，多角度地界定了行業協會的角色內涵。

1、政府、行業協會、會員企業在多中心公共治理網絡中的關系模型。在多中心公共治理網絡中，政府、行業協會和會員企業分別處于宏觀、中觀和微觀領域內。活躍在某一行業微觀領域內的眾多企業(或個人)基于平等合作的關系，達成共同意愿，組建了行業協會，會員企業與行業協會構成了一個自治系統。在這個系統之外，行業協會又與政府建立了平等合作的伙伴關系，成為多中心公共治理網絡中的另一個環節。它們在相互依存的環境中分享公共權力。分別在中觀領域和宏觀領域利用各自的資源和優勢對該行業的公共事務進行治理。行業協會介于會員企業和政府及其它公共治理主體之間，擔當著橋梁和紐帶的角色(見圖1)。

目前，我國的很多行業內已經產生了行業協會，但這些行業協會大多數都因合法性不足，公共治理主體地位尚未確立，不是無法得到會員企業的認同(如很多政府辦的行業協會)，就是無法得到政府和其它部門的認同(如許多行業內部自發組建的行業協會)，所以總體來看，行業協會的橋梁與紐帶角色仍然缺失。這樣一來，處于宏觀領域的政府很難及時發現微觀領域內企業的各種問題和需求。其結果不僅是企業的需求無法及時得到滿足，而且政府宏觀調控職能的有效發揮也會受到影響(見圖2)。

在多中心公共治理范式下，由于行業協會在中觀領域的公共治理主體地位的確立，使零散的系統連接起來形成了一個互動的網絡。從而實現網絡中眾多成員的有效溝通，很好地解決了回應性問題。行業協會由會員企業進行民主的自我管理，所以能在第一時間發現和解決會員企業中存在的問題，能清楚地了解并及時地滿足會員的特殊需求，在中觀領域內向會員提供公共服務。同時，行業協會與政府建立了平等的合作關系，實現了良好的溝通，所以行業協會可以及時地向政府反映整個行業的利益訴求；而這時政府也可以將精力主要放在宏觀領域內，專注于提高宏觀領域的公共服務能力。從而更好地滿足行業協會及其會員企業的需求。

2、政府、行業協會、會員企業在公共物品供給過程中的關系模型。所謂公共物品，是“這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)。而排除任何人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。”公共物品還可以細分為純公共物品(同時具有非競爭性和非排他性)和混合公共物品(只具有非競爭性或非排他性)，混合公共物品又可分為收費物品(具有非競爭性和排他性)和公共池塘物品(具有非排他性和競爭性)。市場機制在純公共物品的供給上徹底失靈了，從理論上講應由政府部門提供。而混合公共物品由于具有一定程度的私人物品特性，使得市場機制在這類物品的供給上并沒有完全失靈，這就為非營利組織和私營部門供給公共物品提供了重要的理論依據。

在多中心公共治理范式下，政府與行業協會二者既相互競爭，又通力合作，實現資源、優勢互補，高效地為某一行業的會員企業提供公共物品，以滿足會員企業不同層次的需求。筆者將會員企業的需求簡單地分為一般需求和特殊需求。一般需求指的是與行業外部其他組織或群體無差別的、對基本公共物品的需求。如對國防、外交、法律秩序等物品的需求。這類公共物品基本上屬于純公共物品，應該由政府向社會的全體成員平等地提供。特殊需求指的是行業內部的個性化需求，如對該行業市場信息、技術培訓、利益協調、維護權益等物品的需求。這類公共物品基本上屬于混合公共物品，可以也應該由行業協會向會員企業提供(見圖3)。

我國現有的大多數行業協會，在公共物品供給方面能力不足。政府作為公共物品的主要供給者，面臨著各種各樣、復雜多變的社會需求，顯得無能為力，難以及時而全面地滿足(見圖4)。

在多中心公共治理范式下，行業協會基于與會員企業的密切合作關系，比政府更能清楚地了解行業的需求，并能調動政府無法調動的資源，靈活、高效地組織公共物品的生產，從而更加充分地滿足該行業企業的多種個性化需求。從另一個方面看，行業協會積極參與公共物品的供給，打破了政府對公共物品供給的壟斷，在一定程度上與政府構成了一種競爭關系。這種競爭關系有利于促進雙方降低成本、提高效率。進行公共服務創新。

3、政府、行業協會、會員企業在利益協調過程中的關系模型。借助制度分析與發展框架來看，在多中心公共治理范式中，政府、行業協會和會員企業分別處于立憲選擇層次、集體選擇層次和操作選擇層次。“每個層次的行為者都面臨著一個由更高層次界定的包含戰略選擇和角色預期的行動狀態，而且任一層次行動者的選擇都共同相互作用，并產生相應的結果”。也就是說，所有行為者的利益之間是彼此相互依賴的，這種依賴性有時表現為利益之間的互補性，“這意味著在實現一種基本意愿上的進步也會促進另一種意愿的實現”；有時也表現為利益之間的沖突性，意味著某種利益的實現會損害或犧牲其它的利益。低層次的行為者為了避免他人在追求利益時損害自己的利益，以及獲取他人的幫助和支持，彼此建立起合作關系，他們相互妥協，放棄自己的部分利益，并以此為基礎在高一級的層次中形成一種新的制度安排。如會員企業在集體選擇層次締結行業協會章程、行業公約等，并約定共同遵守這些制度：行業協會負責對會員企業的履約情況進行監督與制裁。以維護會員企業的整體利益。行業協會與該層次的其它公共治理主體則在立憲選擇層締結各種法律、法規、政策等，由政府對集體選擇層次的治理主體之間的利益進行協調，并主要通過對行業協會行為的監督與制裁來影響操作選擇層次的會員企業行為(當然，立憲選擇層次的制度對于操作選擇層次的行為者也起到約束作用)(見圖5)。

具體來說，在行業自治系統內部，會員把自己的利益訴求反映給行業協會，這些利益訴求有時是一致的，有時也可能是相互沖突的。一且會員企業之間發生利益沖突，行業協會就會對這些利益做出權衡，并運用行業協會章程、行業公約等會員企業一致認同的制度來規范和引導會員企業行為，協調它們之間的利益沖突。對于符合行業整體利益的各種事宜(有時這些事宜是會員企業無法單獨完成的)。行業協會可以通過促成會員企業之間的合作，整合行業內部的各種資源。更為有效地完成。在行業自治系統外部。行業協會代表著行業的整體利益與其它公共治理主體一起向政府反映各自的利益訴求。并通過多方談判和協商來化解彼此之間的利益沖突。在這個過程中，行業協會和其它公共治理主體放棄了自己的部分自主權，接受政府的宏觀調控。政府也放棄了自己的部分強制權來促成多中心公共治理主體之間的合作。

當行業協會的角色缺位時，政府主要通過宏觀調控手段來協調微觀領域內企業之間的利益沖突。從制度約束來看。政府主要通過憲法、法律、法規、政策等對微觀領域的企業行為進行約束。微觀領域的企業之間可以通過習俗、道德、輿論等內在制度進行相互約束。在這種情況下，政府面對多元的利益訴求和復雜的利益沖突，又會出現失靈問題，而利益沖突得不到很好的協調。勢必造成一定的混亂。這一點可以在我國行政審批的改革過程中找到現實原型：政府在微觀經濟管理領域內收縮職能。取消了相當一批行政審批事項，造成了對某些市場領域的治理缺位，市場上出現了不同程度的混亂(見圖6)。

在多中心公共治理范式下，行業協會參與公共事務的治理。彌補了政府單獨治理造成的空白。行業協會對于會員利益的協調，更多地強調運用協商、合作等非強制性的手段。在制度安排上。集體選擇層次又多了一些被所有會員企業認同和服從的內在制度。如行業公約、協會章程等。行業內部形成的這種“自發秩序”往往更容易維持，而且在規范和約束會員企業行為方面發揮著“組織秩序”無法比擬的作用。操作層次中的各種內在制度對于建立起密切聯系的會員企業所起到的引導、約束作用往往比對于關系松散的企業所起到的引導、約束作用更大一些。

責任編輯 李萍