完善我國勞動爭議調解機構的思考

摘要：如何組建勞動爭議調解機構直接決定調解工作的實際效果，應構建以區域性勞動爭議調解機構為主導，用人單位內部勞動爭議調解機構為補充的勞動爭議調解組織體系。結合我國勞動爭議的特點和發展趨勢。應遵循“三方性”原則建立以勞動行政部門為主導的區域性勞動爭議調解機構。

關鍵詞：勞動爭議調解機構；區域性勞動爭議調解機構；三方性原則

中圖分類號：D412.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0095－03

勞動爭議調解制度作為我國解決勞動爭議的“第一道防線”，對于避免勞動關系雙方當事人間的激烈對抗，維護和發展和諧穩定的勞動關系具有重要意義。針對我國勞動爭議發生的新情況、新特點，在建設社會主義和諧社會的背景下，2007年8月26日十屆全國人大常委會第二十九次會議對《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》(草案)進行了首次審議。其中本著盡最大可能將勞動爭議案件解決于基層的精神，重點強化調解制度。而勞動爭議調解制度的充分實施的組織基礎是調解機構的中立性和公正性。即勞動爭議調解機構能否取得當事人的充分信任。勞動爭議當事人是否愿意選擇調解和履行調解協議在相當大程度上取決于當事人對勞動爭議調解機構的信任程度。勞動爭議調解機構作為解決爭議的第三方，只有居中公正調解，才能取得爭議雙方當事人的信任。因而。完善和發展勞動爭議調解制度必須首先考慮如何組建勞動爭議調解機構并保證其權威性和公正性。

一、我國現行勞動爭議調解機構的設置、性質和實施現狀

《中華人民共和國勞動法》第79條規定：“勞動爭議發生后，當事人可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解。”第80條規定：“在用人單位內，可以設立勞動爭議調解委員會。勞動爭議調解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成。勞動爭議調解委員會主任由工會代表擔任。”

基于上述規定，我國現行勞動爭議調解機構是指設立于用人單位內部的勞動爭議調解委員會。此類調解機構作為用人單位內部的群眾性組織。能及時了解和把握用人單位內部的勞動爭議發展變化情況，在預防和解決勞動爭議的過程中發揮了重要作用。而二十多年來勞動爭議調解委員會的運行實踐也暴露出其固有的缺陷——調解機構缺乏獨立性，進而嚴重制約勞動爭議調解工作的實際效果。

根據相關法律法規我們始終強調勞動爭議調解委員會在用人單位中具有相對獨立的地位，不隸屬任何一個機構和組織，尤其是獨立于單位行政和勞動者之外。這種相對獨立性的地位也正是勞動立法過程中認為勞動爭議調解委員會能作為第三方公正調解勞動爭議的原因。但這種相對獨立性的地位僅停留在表面層次。實質上設置于用人單位內部的勞動爭議調解委員會往往在經濟上、人事上受制于用人單位，缺乏其應有的獨立性。首先，調解委員會的活動經費來源于用人單位，在經濟上受制于用人單位：其次，調解委員會的組成人員都是用人單位員工，在人事上受制于用人單位。在決定一個機構獨立性最重要的兩個因素即財務權和人事權上調解委員會都受到用人單位的約束。導致調解帶有用人單位行政色彩，喪失勞動者當事人的信任。此外，勞動爭議調解委員會的主任盡管由工會代表擔任。但在我國目前工會仍在人、財、物等方面不同程度地依附于用人單位的情形下，力圖通過工會來作為中立的第三方來調解發生在用人單位內部的勞動爭議的立法效果根本不可能得到實現。實際上。這種制度設計上存在的缺陷正是導致勞動爭議調解委員會不能起到應有的作用的真正根源。

鑒于我國現行勞動爭議調解委員會在實踐中面臨的種種困境，難以適應市場經濟條件下運用非訴訟手段協調勞動關系的需要，我國各級各地勞動和社會保障部門和工會在加緊推動用人單位內部勞動爭議調解委員會建設的基礎上對勞動爭議調解機構的設置進行了諸多嘗試和創新。其中突出表現為積極發展區域性、行業性勞動爭議調解組織這一新型的勞動爭議調解機構。這種調解機構一方面彌補了我國目前非公有制企業勞動爭議調解的空白，另一方面有效地彌補了用人單位內部勞動爭議調解制度的不足，在維護勞動者合法權益、協調勞動關系，促進經濟穩定發展的過程中發揮了重要作用。

然而，由于區域性勞動爭議調解委員會的設置在各地仍屬于探索階段，缺乏全國統一性的法律規定，圍繞這種調解機構的設置模式也不統一，制約了區域性勞動爭議調解組織工作的進一步發展和完善。從目前實際情況來看。區域性勞動爭議調解組織的設置模式基本上有兩種類型：一種是以工會為主的區域性勞動爭議調解模式。辦事機構設在同級工會，由工會處理日常事務。另一種是以勞動行政部門為主的區域性勞動爭議調解模式，其組織形式為市(縣)級勞動爭議仲裁委員會的辦事機構或將辦事機構設置同級勞動行政部門。以工會為主的區域性勞動爭議調解模式屬于民間性、群眾性勞動爭議調解機構，以勞動行政部門為主的區域性勞動爭議調解模式則具有半官方的勞動爭議調解組織的特點。兩者屬于兩類截然不同的調解組織模式。作為我國正在制定的《勞動爭議調解仲裁法》必須對我國區域性勞動爭議調解組織的模式作出符合我國勞動爭議實際的選擇。對此，我們可以從國外勞動爭議調解機構的定性中尋找到我國可以借鑒的內容。

二、國外勞動爭議調解機構設置和性質

世界各國的勞動爭議調解機構可分為四種：勞動行政部門所屬機構、政府所屬機構、民間機構和企業內部機構。從其性質來看，勞動爭議調解機構基本可歸結為政府性調解機構還是社會性、群眾性調解機構兩類。

勞動行政部門所屬機構和政府所屬機構的勞動爭議調解機構可歸為政府性調解機構。一般地，政府在該類機構中處于核心的地位，使之具有強烈的行政色彩。同時它也吸收勞資雙方的代表參加，具有廣泛的社會代表性。以英國的咨詢、調解、仲裁服務中心(簡稱ACAS)為例，該機構是1974年依照英國議會頒布的就業保護法的有關條款成立并獨立于政府、專門處理勞動爭議的一個社會性機構。受制于英國的就業部，帶有半官方性質。當發生勞動爭議時，ACAS能提供調解。調解是自愿的，其主要是通過協商使雙方達成協議。ACAS的調解員并無權強迫任何一方，也不得勸告或直接處理。

作為民間機構和企業內部機構的勞動爭議調解機構可歸為社會性、群眾性調解機構。這類調解機構是設立于政府以外的群眾性組織。具有獨立于行政機關的性質。如前所述，我國目前設立于用人單位內部的勞動爭議調解機構是一種群眾性組織，但其依附于用人單位的內在屬性使其存在的合理性和實效性面臨較大爭議。因而，我們這里主要探討的是超脫于用人單位的民間性、社會性勞動爭議調解機構。這種調解機構，沒有公權力的介入，強調的是勞資雙方對爭議解決過程的自愿參與。在機構人員的組成上和程序規則的適用上具有更大的自由度。盡管20世紀以來。政府的介入使這類組織逐漸為公權力所滲透，但仍有一些國家勞資雙方更多地倚重民間性機構來處理他們之間的爭議。以美國為例，1947年美國國會通過了《勞資關系法》，根據該法成立了聯邦調解調停局。作為美國聯邦政府的一個獨立機構。該局以一個由調解人組成的基礎架構隨時向勞動者和管理層提供幫助。聯邦調解調停局作為一個獨立機構的調解組織，在處理權利爭議過程中發揮了重要作用。然而，由于美國的法治精神中更多地崇尚自由及意思自治。因而美國勞資雙方在對利益爭議的處理時更多地倚重民間性機構來處理他們之間的爭議。在勞動利益爭議發生后。由勞資雙方或政府指定的第三者出面進行調解。使爭議能夠得到及時處理。該第三者由私人、官方人士或社會團體擔任，無強制權力。其目的在于緩解雙方爭議，使爭議得以和平解決。在雙方意見基本接近后，調解人即可退出，由勞資雙方自行作出最后決定。當然，民間性勞動爭議調解組織要想充分發揮作用，必須具備相應實施條件：第一，嚴格遵循自由、意思自治等法治精神處理勞動糾紛。勞資雙方的意愿都能得以充分表達，從而在排除行政權力干擾的基礎上協調勞資矛盾。可見，實施這種制度的前提條件是勞資雙方真正實現平等地對話。第二，團體組織力量的充分發展，尤其是工會組織具有較強的獨立性。真正享有完整的集體性權利。并在民間性、社會性調解機構主持的調解過程中能處于和用人單位相對對等的談判地位，為調解工作的公平進行、排除用人單位經濟地位上優越性干擾創造前提條件。

根據上述比較分析，我們發現，國外無論是政府性勞動爭議調解機構。還是民間性、社會性勞動爭議調解機構，在勞動爭議調解過程中也都具有一些共同的特征：首先，在調解機構的組成上都能堅持“三方性”原則。調解組織的成員既有勞動者代表和用人單位代表。又有勞動行政部門的代表；其次，調解組織運行過程中普遍實行積極溝通原則。積極地對沖突雙方進行溝通，為勞動者和管理層提供更多的機會形成一種合作伙伴關系而非派性斗爭關系。通過積極溝通。使雙方都了解合作的益處和對抗的害處，進而達成諒解、實現妥協。

三、對我國勞動爭議調解機構的準確定性和具體設計

“他山之玉。可以攻石”。對我國勞動爭議調解機構的準確定性和重新設置，既要充分借鑒和吸收國外勞動爭議調解機構運行的成功經驗，更要緊密聯系我國具體國情。

我們認為。在完善我國勞動爭議調解機構組織體系的過程中應遵循以下兩項原則：第一，三方性原則。勞動關系的和諧與穩定不僅僅關系勞動者與用人單位雙方的利益。也決定和影響著整個社會的穩定和發展，國家和政府必須在勞動關系的處理中發揮協調作用。因而。應由政府、工會組織代表、用人單位組織代表三方共同參與勞動爭議的協調和組建勞動爭議調解組織。2007年6月29日通過的《中華人民共和國勞動合同法》第5條規定：“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業方面代表。建立健全協調勞動關系三方機制。共同研究解決有關勞動關系的重大問題。”因此，在《勞動爭議調解仲裁法》的制定中也要將“三方性”原則貫徹到組建勞動爭議調解組織中來。第二，充分發揮調解便捷性特點，改革和完善用人單位內部調解組織原則。勞動爭議調解制度作為勞動爭議處理過程中的“第一道防線”，與設立在用人單位內部的調解組織能及時了解和把握本用人單位的勞動爭議動態，熟悉情況能及時介入爭議的預防和處理不無關系。因而。對設置在用人單位內部的勞動爭議調解組織不宜簡單否定，而應考慮如何充分發揮其優勢來推動社會主義和諧勞動關系的建立。基于上述原則，對我國勞動爭議調解組織機構的完善提出以下設想：

1、重點加強區域性勞動爭議調解機構建設，是今后勞動爭議調解機構建設的發展方向，在《勞動爭議調解仲裁法》上應明確其基礎性、主導性地位。區域性勞動爭議調解機構超脫于用人單位之外，具有較高的權威性和較強的公信度，調解效果較好，成功率較高，得到了當事人和社會的普遍認可。做強區域性勞動爭議調解，是今后勞動爭議調解工作的發展方向。至于區域性勞動爭議調解機構的設置，筆者以為。結合我國目前勞動關系的特點和發展趨勢，區域性勞動爭議調解機構的設置應堅持以勞動行政部門為核心由勞動關系三方代表共同參與的模式。對于以工會為主的由勞動關系三方代表共同參與的群眾性勞動爭議調解模式盡管具有平等、自由協商等特點符合勞動法具有社會法特點的優勢。但目前在我國尚不具備普遍實施的條件。首先，盡管我國已建立了一套比較完整、覆蓋各個地方和產業的工會組織體系，但實際工會仍不能得到用人單位及其團體的普遍尊重。工會實際地位與其法定地位仍有相當大的差距。在此情形下。如普遍推行以工會為核心的區域性勞動爭議調解機構模式的建立就可能使這種調解機構喪失其應有的權威性和公信度。而以勞動行政部門為核心的區域性勞動爭議調解模式的建立，一方面勞動行政部門為主導的核心地位能保證該調解組織的權威性。協調勞動關系、保持勞動關系和諧、持續健康地發展是政府的職責；另一方面，由勞動行政部門代表、工會代表和用人單位代表三方構成的調解組織真正體現了“三方性”原則，這種結構方式既符合工業化市場經濟國家普遍采用的模式，也符合勞動爭議處理的本質屬性，同時也能較好地避免該調解機構成為行政部門的附屬物這一缺陷。當然，我們在具體實施過程中，一定要強調三方代表平等的法律地位，一定要保證該調解組織相對獨立于勞動行政部門的法律地位。此外，考慮到區域性勞動爭議調解機構與目前的勞動爭議仲裁機構在代表組成的相同性和成本、效率等問題，可以考慮將區域性勞動爭議調解機構的調解與勞動爭議仲裁機構的調解合并，將目前的勞動爭議仲裁機構改選為區域性勞動爭議調解和仲裁機構，分別處理勞動爭議調解和仲裁工作，并及時做好兩者的銜接。

2、繼續加強完善用人單位內部勞動爭議調解機構的建設。著重協調用人單位內部調解機構與區域性調解組織的關系。使其成為完備的勞動爭議調解組織網絡中不可或缺的一項內容。設在用人單位內部勞動爭議調解機構由于最直接、最微觀地處在協調勞動關系第一線，對用人單位內的勞動條件、工作環境、職工思想等比較熟悉，在其實際運行過程中尤其是在制度健全、工會發展狀況好的國有企業還是較好地發揮了預防糾紛、化解矛盾的作用。基于此，《勞動爭議調解仲裁法》(一審稿)仍繼續保留了用人單位內部勞動爭議調解機構。但其中“企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成，主任由雙方推舉產生。”這一規定否定了企業工會在企業勞動爭議調解中的地位和作用。對基層勞動爭議調解制度的發展將造成巨大的破壞。一方面由于勞動爭議雙方實際地位的不對等性而致企業勞動爭議調解可能徹底為用人單位掌握，失去勞動者的信任；另一方面使基層工會在基層勞動爭議調解制度實施二十年來取得的成果受到嚴重破壞。進而影響工會的地位。

盡管近年圍繞基層調解制度一些人提出了質疑，認為在企業中只有企業和職工兩方，工會本就是職工的代表，不存在第三方。所以工會不能作為第三方去調解企業與職工發生的勞動爭議。但這種觀點的提出脫離了我國工會的性質和實際作用。我國工會是在中國共產黨的領導下維護職工合法權益的組織。工會在維護職工合法利益的同時，也能對職工一些不合理的要求進行教育和指導，在實際勞動爭議處理過程中能利用其自身優勢起到溝通勞動者和用人單位之間關系的橋梁作用。因而，筆者以為，既然從《勞動爭議調解仲裁法》(一審稿)來看，立法上并不打算撤銷企業勞動爭議調解委員會，那么就不應該否定企業工會在企業勞動爭議調解中的地位和作用。設在用人單位內部的勞動爭議調解機構仍應遵循由工會代表、用人單位代表和勞動者三方代表組成，調解委員會主任由工會代表擔任。

此外，應注意企業勞動爭議調解委員會和區域性勞動爭議調解機構之間的關系協調。筆者以為，在明確區域性勞動爭議調解機構在勞動爭議調解機構體系中基礎性、主導性地位的前提下，用人單位內部的勞動爭議調解機構則處于補充性的地位。區域性勞動爭議調解機構應加大對用人單位內部勞動爭議調解機構的業務指導，加強其工作制度建設和人員培訓。同時，用人單位內部的勞動爭議調解機構應充分利用其設在用人單位內部的優勢加強勞動爭議預防，及時化解糾紛苗頭。防止爭議發生。對有可能擴大的集體勞動爭議及時向區域性勞動爭議調解機構提供信息，便于區域性勞動爭議調解機構介入調解工作。

責任編輯 仝瑞中