滇緬公路危機與英國對日綏靖政策的轉變

摘要：1940年7月，面對日本的進逼，英國在內外壓力下做出了暫時關閉滇緬公路的決定。美國在滇緬公路問題上的處理是20世紀30年代以來英國在遠東對日綏靖政策的延續。然而，滇緬公路危機也是英國對日綏靖政策承上啟下的關鍵一環。在危機中，隨著形勢的發展，英國政府越來越認識到英國與日本的妥協條件存在著不可逾越的鴻溝，靠一個全面的遠東協議來解決兩者之間的分歧既是不現實的，也是沒有好處的。再加上美國對反法西斯戰爭支持力度的加大以及英國政府對日本戰爭決心和戰爭實力的錯誤估計，英國政府開始了以威懾為手段迫使日本停止或者放慢南進步伐的嘗試，它明顯不同于以往英國政府所采取的以妥協退讓為基礎的綏靖政策。

關鍵詞：滇緬公路危機；綏靖政策；以威懾求和平

中圖分類號：K312.42 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0142－04

一、滇緬公路的關閉

1940年上半年，德軍閃電戰的輝煌戰果極大地刺激了日本激進勢力的侵略欲望，他們叫嚷著“不要誤了最后一班公共汽車”，希望盡快結束中日戰爭。并為搶奪歐洲國家的遠東遺產、實施南進做好準備。6月17日法國敗降。日本立刻要求法國封閉滇越公路，得到滿足以后。又于24日正式向英國提出了關閉滇緬公路的要求。同時，為了加重威脅，在毗連九龍租界的邊界上集結了5000日軍。

對英國而言，此時的安全形勢非常嚴峻：一方面，英國在遠東的防御力量非常薄弱。1940年7月31日。三軍參謀長提交給戰時內閣的關于遠東防務狀況的報告認為：在缺乏一支遠東主力艦隊的情況下，防御將主要依靠空中力量。為保衛馬來亞的安全和貿易路線，需要336架飛機。而這已經四倍于當時英國所擁有飛機的總數。海軍力量也被認為是完全不足以進行一場遠東戰爭的。另一方面，在歐洲。德國對英倫本土的入侵迫在眉睫，不列顛空戰激戰正酣；地中海上意大利蠢蠢欲動；與維希法國在法國艦隊的處理上的爭執也大有演變為一場戰爭之勢。美國又正值大選。羅斯福總統必須以美國中立的承諾來確保自己再次當選。因而不愿意在遠東問題上明確表態，拒絕了英國提出了派遣美國艦隊到新加坡的要求。在這種情況下。與日本發生戰爭當然是下下之策。7月5日，英國內閣會議估計：一旦戰爭爆發。日本艦隊將會通過在貿易中制造混亂給英國造成巨大的麻煩，并且威脅到南部英聯邦。

因此，盡管外交大臣哈利法克斯堅持認為日本人不過是虛張聲勢，但英國政府大部分成員都不愿在沒有美國軍事援助保證的情況下。僅僅“為了威望而冒與日本戰爭的風險”，經過幾次交涉，英日雙方最終在暫時關閉滇緬公路問題上達成妥協。7月17日，英國駐東京大使克萊琪與有田簽署《英日關于封閉滇緬公路的協定》。決定包括禁止從香港輸送軍需資材，禁止從緬甸向內地輸送軍火彈藥軍需資材三個月，英日官員保持聯系等項內容。協定還附有一個秘密備忘錄：“在這三個月中雙方做出特別努力在遠東達成公平與公正的和平協定，在這個時期結束時。英國將根據當時條件自由決定是否延長這種關閉。日本方面則說明。日本政府已經做出并將做出每一種努力去獲得英王陛下政府要求的那種和平。”

英國在滇緬公路問題上的處理是20世紀30年代以來英國在遠東對日綏靖政策的延續。在滇緬公路危機中，英國從自身現實利益出發，在遠東利益面臨巨大威脅，而美國又不能給予足夠的軍事援助的情況下，為避免與日本沖突，不惜犧牲中國的合法權益，換取了日本的和平。然而，更重要的，它與以往綏靖政策的最大相似之處還在于：英國政府仍然希望與日本達成全面妥協，投有放棄讓步帶來的“永久的和平”。在滇緬公路危機爆發時，英國政府即立刻向美國提議，要么聯合采取強硬措施，要么聯合向日本提出解決遠東問題的建議，這些建議“將以讓中國單干為基礎。使西方在遠東的權益得到尊重，使日本在歐洲戰爭中保持中立”。在后來的討論中，英國妥協派念念不忘的就是“同日本在最廣泛的條件下討論一個遠東的全面協定的可能性”。而這也正是以后英國對日外交政策的突破之處。

二、重開滇緬公路

滇緬公路暫時關閉的幾個月中，根據協議，英國政府全面地梳理了其國內外利益、資源及遠東國際局勢，尋找在關于在英日之間達成一個“全面的遠東協議”的可能。結果發現：這種可能性并不存在。面臨日本的步步緊逼，在歐洲局勢有所緩解的情況下，英國終于決定重開滇緬公路，標志著英國政府的綏靖政策開始走向一個新的階段。

1940年8月8日，英國外交部遠東司司長斯滕代爾·貝內特提交了一份《與日本全面協議》的備忘錄，詳細分析了中日雙方達成妥協的條件，并在最后要求調查遠東和太平洋地區資源以決定“我們在那里有哪些重要利益，以及應該怎樣在盡可能小地損害他們利益的情況下做出讓步”。_

6周以內，相關部門的答復陸續到來。財政部表示在財政領域內很難有所作為。日本和中國與英鎊區都保持著良好的支付平衡，因此。除非能夠把英國貨幣兌換成其它貨幣，英鎊區貨幣的信貸對日本不會有多大吸引力；而那又是財政部所不能接受的。對中國的貨幣，財政部也不能保證無限期支持。經濟作戰部(the Ministry of Economic Warfare)則質疑結束中日戰爭是否有利，并指出任何調解的嘗試都將被日本人看作軟弱，而且最重要的是要保證對德意的經濟封鎖和不觸怒美國。英聯邦自治領部(Dominions Omce)和遠東司官員也對中日停戰是否有利表示懷疑。畢竟，中國戰場的存在牽制了大量日軍。有數據證明：到1940年底，日本陸軍仍有38個師團陷于中國，占日本陸軍當時擁有的全部49個師團的78％。而日本國內只剩下9個師團。如果這些軍隊從中國脫身，那么立刻可以用于進攻東南亞。另外，全面的遠東協定，涉及到美國、荷蘭、法國等諸多國家，英國缺乏獨自達成這樣一個廣泛協議的實力。

英國首相丘吉爾也認同以上結論。對他而言，與日本妥協主要是一種權宜之計，在滇緬公路正式關閉的前一天，即7月17日。他就在一份備忘錄里寫道：“我確信所有這種關于‘公平而公正的協定’的談論都是荒唐的空想……它可能對由于我們所處的困境而強加在我們頭上的行動起到某種緩和作用，因此我同意它，但中國和日本結束他們的爭吵肯定是不利于我們的”。20日他又在給外交大臣哈利法克斯的電報中說：“關于中日之間達成全面的、公允的和體面的和平一事。你是否認為我們不必操之過急?蔣是不要這種和平的；親華人士也無一人贊成；這不僅無助于我們解決滇緬公路的難題。反而使它更加糟糕。我認為，讓日本人擺脫他們現在所糾纏的事，對我們是不利的。把這件事擱置一個來月。看一看情況如何，豈非善策?”至于三個月期滿以后英國將采取什么政策，丘吉爾認為“一切要看那時的情形而定”。

當然，更重要的是，日本在簽署協定以后，絲毫沒有表現出和平的誠意。在中國問題上，就在滇緬公路關閉五天以后。日本大本營便向中國派遣軍發出大陸命第439號，要求“迅速處理中國事變”。“迅速摧毀敵人繼續抗戰的企圖”，并且“為了處理事變。對第三國進行必要的作戰準備”；另一方面，積極扶植汪精衛。準備公開承認汪偽政權。同時，日本的南進意圖也越來越明顯。7月17日，近衛再次組閣；7月26日內閣會議制定了《基本國策綱要》，會后新外相松岡洋右口氣強硬地對克萊琪說。我們兩國的基本困難是，當日本決心在遠東建立一個新秩序時。英國只在環境所迫時才做出一點點退讓，因此很難看到如何能避免利益和目的的基本沖突。8月1日，松岡發表大東亞共榮圈的聲明，范圍包括整個東南亞地區，甚至澳大利亞和新西蘭。日本也一直威逼維希法國，最終于9月25日進駐了印度支那北部；對荷屬東印度也加緊了控制。局勢的進展使馬來亞和新加坡即大英帝國本身領土受到了直接威脅。這引起了英國政府的焦慮和不安。而日本的進一步舉動則徹底激怒了英國人，9月27日，日本最終簽署了《德意日三國同盟條約》，加入了軸心國集團。對此，克萊琪說“這是在我們最困難的時刻在背后刺了一刀”。駐美大使洛西恩則認為，這個條約“無論如何就遠東而言主要是一個巨大的國際恫嚇”，主張與美國一起建立一個對日本的“鎮靜的不屈服的戰線”。駐莫斯科大使斯塔夫德·克利普斯則認為英國和美國應該對日施行嚴厲政策并且鼓勵蘇聯加入，哈利法克斯也很贊賞與蘇聯合作。

此外，國際形勢的發展也使英國稍微擺脫了7月時的困窘處境，在外交上有比較大的余地。7、8月間，英美兩國進行了談判，英國以在西印度群島和百慕大地區的8個島嶼的租借權換取了美國50艘舊驅逐艦，美英合作開始加強。9月，不列顛空戰挫敗了德國進攻英國本土的計劃。9月16日，洛西恩向赫爾詢問美國隊重開滇緬公路的態度，赫爾回答說：這取決于英國目前為生存而斗爭的結果，如果英國支持到1941年，美國在太平洋地區就能采取更加堅定的政策。他同時提到了政府正在考慮對中國的貸款和加強對日本的禁運。對于重開滇緬公路，赫爾表示了強烈的支持。另外，據洛西恩推測，赫爾也暗示了美國可能愿意參加對日作戰。美國的表態使英國吃下了一顆定心丸，從而最終下定了重開滇緬公路的決心。

總之，所有這些都促使英國認識到，靠退讓與日本達成一個全面的遠東協議，既是不現實的，也是沒有好處的，在日本的步步進逼面前，光退讓不行，還要堅決地表明自己的態度。1940年10月18日，滇緬公路和香港公路同時開放。從此，英國政府開始采取了比較強硬的對日政策，英國對日本的綏靖政策遂發展到一個新的階段。對正在艱難抗戰的中國人來說，這無疑是一個好消息，1940年10月14日，即英國決定重開滇緬公路之后，蔣介石接見了英國駐華大使卡爾，卡爾對蔣表示：“英國國策今已改變，目前形勢已使討論中英兩國合作問題定可得有效之結果”。

三、從妥協到威懾

在關于與日本達成遠東和平協定的討論中，英國外交次長巴特勒表明了他的態度：“徹底打敗日本只能由一個頭等國家參加戰爭才能實現。我們去承擔這個任務是不明智的，而且我懷疑俄國人和美國人是否愿意承擔這個任務。所以我認為我們應當盡可能為在遠東得到一個好的協定而工作”。也許正是因此，巴特勒被歸入“主張以對日妥協的辦法達成遠東和平協議”的代表。然而其實巴特勒還沒有說完，他緊接著的后面半句話便是：“我們和美國人都有對付日本的經濟武器。在它們的掩護下，我們應該試圖修改近衛政府的條件”。后面，他還強調了，“要達到這些目標是很困難的，但只要美國方面能夠決定實施對日本戰爭物資的限制就可以變得簡單一些。而且，這樣的行動也可以使中國減少一些對我們嘗試榮譽地結束這場讓世界詛咒的戰爭的懷疑”。很顯然，巴特勒并不想通過對日妥協達成遠東和平，正好相反，在這里，巴特勒所提出的，實際上是通過經濟手段向日本施加壓力，迫使日本接受英美所提出的妥協條件。這種想法提供了英國對日綏靖政策的新思路，和還是要和，但是要以打促和。

很難說丘吉爾沒有受到這種思路的影響。1940年10月。英國內閣成立了內閣遠東委員會，用以貫徹執行內閣為抵抗日本和削弱日本戰爭潛力而制定的政策，而巴特勒就被任命為主席。該委員會的目標是：采取直接措施，(一)預防日本積累將使它在未來的封鎖中不受傷害的原料儲備，(二)阻止日本站在反民主國家一邊。但不迫使它采取激烈行動。圍繞這個目標，英帝國實行了出口許可證制度，到1940年底，英國和各自治領就對一切主要出口商品實行了限制，特別是鎳、黃麻和云母等更被嚴格控制。同時英國并不打算與日本兵戎相見，新外交大臣艾登在1941年7月1日的一份備忘錄中說：“遠東委員會不斷小心和警惕地執行他們的政策。而不是用猛烈和突然地減少被日本政府認為是不可缺少的例如石油的供應的辦法，也不是用非常粗暴地打擊日本在英國勢力范圍的企業的辦法，把限制推進到激怒日本去進行戰爭的程度”。僅從英國不愿日本獲得戰略物資，同時又害怕日本發動戰爭的角度，似乎并不能完全說明為什么遠東委員會在行動方式上如此積極迅速。而在具體內容上又如此精挑細選、漏洞百出。赫爾對美國經濟制裁政策的概括是：“勒緊韁繩，并考慮盡可能使這韁繩勒緊到不足以引起實際軍事行動的程度”，“對日本實行一定強度的經濟制裁。使之恢復理智”。這也同樣適用于英國人。1941年7月24日，英國戰時內閣做出一項決議，稱“我們的政策必須是在(日本)每次侵犯之后采取適當的反對行動，旨在利用日本不想同一個未被打敗的和仍然是強大的國家進行戰爭的愿望”。可見，英美政府相信有限制裁能夠起到制止或者放慢日本南進步伐的作用，因而積極地實施威懾。

英國在外交上也開始表現出少見的強硬態度。在1941年初的遠東危機中，英國采取了堅決的外交措施，以較強硬的態度與日本直接進行交涉，2月7日，艾登與日本駐英大使重光葵會談，表示“大不列顛在遠東擁有許多屬地，它無意聽命于任何國家而犧牲這些屬地，英國也不能同意只有日本才有權主宰遠東各國的命運。對它們進行統治的理論。如果英國屬地遭到進攻，毫無疑問，英國人民必將竭盡全力捍衛這些屬地”，艾登警告日本現今執行的政策是要把日本引向毀滅的道路，并表明了英國利用自己的資源和美國的援助。必將贏得戰爭的決心。同時，由于英國在遠東的虛弱地位。無論是從戰略安全的角度，還是從有效威懾的角度考慮，英國都需要美國參與其中。1940年7月30日英國三軍參謀長向戰時內閣提交的報告即明確指出：“威懾日本迅速采取進一步行動的因素是對美國反應的畏懼”。因此，2月11日，英國政府指示新的駐美大使哈利法克斯向美國說明遠東局勢的危險，而英美聯合聲明將是對日本最好的威懾，要求美國出動艦隊，進行范圍異常廣泛的軍事演習。從1940年10月到太平洋戰爭爆發，英國的對日外交活動有一個以一貫之的思路，即極力爭取美國在外交上一致行動，對日表示強硬態度。英國首腦最希望的，除了美國的安全保證，就是能有一個英美聯合聲明，滇緬公路危機時如此，在大西洋會晤期間也是如此。1941年8月10日的會談中，丘吉爾再次提出希望美英發表一個聯合聲明，提醒日本它的任何南進舉動都將被視為對美英兩國的戰爭。丘吉爾看來毫不懷疑英美聯合外交對日本的威懾效果。他在1941年2月15日為商討遠東危機而發給羅斯福的私人郵件中，表明了對美英聯合行動的信心：“有人認為，照日本現在的心情看來，它將毫不猶豫地尋釁或企圖對大不列顛和美國同時作戰。……凡是你能使日本害怕同時對兩國作戰的任何行動，都可以消除這種危險”。甚至在臨近戰爭的最后十幾天，1941年11月30日，丘吉爾仍然向羅斯福建議，英美兩國應該或平行、或聯合地對日本發表一個公開的或秘密的明確聲明，警告它的“任何進一步的侵略行動，將立即導致嚴重的后果”。他認為這是避免日本和英美兩國開戰的重要措施，并“深信這可以使一切改觀”。

這種威懾戰略的思路最終促成了東方艦隊的建立。丘吉爾從1941年7、8月開始，便極力主張“在不久的將來在印度洋中布置一支威懾性的艦隊”以在“太平洋和印度洋隊日本做最大可能的示威”，這支艦隊應當由最少數的最好的船艦組成。他在8月29日給海軍部的一封信中對此作了說明：“我覺得日本決不會在已經陷入中國的同時對抗美國、英國和俄國現在形成的反對它的聯合力量。很可能的是，它將同美國進行談判，至少在三個月內不做出任何進一步的侵略行動或積極參加軸心國。沒有比我所提到的那個艦隊，尤其是一艘‘英王喬治五世’號級戰列艦的出現，會更使它猶豫的了。這實在可能是一個決定性的防止方法”。10月17日。盡管海軍部反對，丘吉爾堅持了自己的意見。這個想法得到了艾登夸張的贊同。“只要威爾士親王號在它去遠東的路上停泊在開普敦，它活動的消息就會很快到達日本，并從那天開始產生威懾作用”。于是10月20日，內閣決定派遣新型戰列艦“威爾士親王”號在航空母艦“無畏”號的護航下駛往遠東。和已經駛往太平洋的戰列艦“卻敵”號在錫蘭會合，然后駛往新加坡。10月底，丘吉爾向各自治領通報了英國在遠東的海軍部署，盡管他承認英國將“冒重大風險”，但仍然相信“‘威爾士親王’號是最好的可能制止日本的因素”。11月2日他在給羅斯福的電報中也說，英國采取的這些措施“應該能構成對日本的一種威懾力量”。“貴我兩國態度愈堅決。他們采取斷然冒險的行動的機會就愈少”。

此外。英國政府在這一階段，還采取了諸如聯合軍事會談、加強新加坡地區防御力量、加大對中國的援助、增加與中國的軍事合作等一系列的措施。這些措施既是為防范日本進攻而采取的必要準備。同時也具有向日本政府表明自己嚴陣以待的警告態度的作用。

英國政府之所以會采取這樣一種威懾政策，首先是因為滇緬公路危機期間的思考，讓英國政府認識到無論從主觀還是從客觀因素上考慮。都不可能與日本達成全面妥協。其實在很早，英國政府就已經意識到了日本的野心，1939年，外交部提交了一份備忘錄指出：“日本的長期目標是建立一個自給自足的經濟集團。它將不受任何來自外部的經濟壓力的影響……即使日本成功地把中國吸引進這個集團。它將仍然缺少自給自足所必需的若干原料，特別是礦物油和高品位的鐵礦。提供這些商品的最近資源是婆羅洲和馬來亞。因此占領這些地區在建立已經計劃的集團的過程中似乎必然是以后的幾個目標之一”，這樣看起來，如果不加以協調，英日之間的利害沖突難以避免，因此英國政府才如此渴望一個“全面的遠東協定”，以一勞永逸地解決英日之間的分歧。

但是，在滇緬公路危機期間，遠東協定的設想被證明是不切實際的。經濟上的利誘沒有辦法實現。政治上的讓步換來的是日本溫和派的下臺和三國同盟條約的簽訂。而此時的大英帝國在遠東也實在沒有什么可以讓步的了，從九一八事變以來，日本勢力從東三省到河北到長江流域到海南島，英國在中國的政治經濟利益喪失殆盡，英美是否承認偽滿洲國早就無關緊要。而現在，日本軍隊已經進駐印度支那北部。直接威脅到緬甸、馬來亞、新加坡。如果這些地區也讓日本占領，那么整個大英帝國也就岌岌可危，“我們是一個海上的聯邦，它的不同的自治領和殖民地被貫穿世界各大洋的交通線和貿易路線聯接在一起。我們聯合王國的居民為了他們的生存而依靠進口貨物，并依靠同海外的自治領和殖民地。印度和外國——包括巨大的中國地區的貿易收入生活。”“我們必須保持的不能再減少的最低限度……是我們自己能控制新加坡作為主力艦隊在遠東中占優勢的一張大牌的能力”。因此，英國內閣在討論是否幫助荷屬東印度，有人指出滇緬公路所以被關閉是為了與德意作戰的需要時(言下之意，即基于同樣的理由應該拒絕幫助荷屬東印度)，丘吉爾反對這種類比：滇緬公路危機并沒有危及到新加坡基地。既然妥協無用也無可妥協，那么，何妨試試用警告和威脅來阻止日本的進一步行動呢?

這樣的傾向又由于英國高層對日本的錯誤估計而被放大。丘吉爾對日本戰爭的決心估計不足：他認為日本民族是個“極端理性”的民族，期待他們冷靜地計算哀喜得失，如前所述，“我覺得日本決不會在已經陷入中國的同時對抗美國、英國和俄國現在形成的反對它的聯合力量”，這與早些時候印度事務大臣埃默里的看法類似：“日本面對俄國或美國，在中國畢竟并不處于一種很稱心如意的地位，以至于愿意冒同我們戰爭的風險”。而尤其為歷史學家們一再強調的，是英國錯誤地估計了日本的戰爭實力。英國當時的不少情報都認為無論從人員的戰斗力還是從裝備質量上，英國軍隊都要強于日軍。如1941年2月一份報告指出：“日本空軍在實際戰斗力上低于它們在數量上所顯示的力量，他們的表現遠遠不如英國皇家空軍，并且從整體上看，他們甚至不如意大利空軍”。日本對中國未占領地區的轟炸沒有取得很好的效果，也被部分地歸因為日本空軍轟炸效率很低。1941年10月1日，英軍參謀長、空軍參謀羅伯特·布魯克帕潘也做出“在幾個月內日本不太可能嘗試戰爭”的判斷。基于這樣的估計，我們就更容易理解丘吉爾的傲慢——他在1941年2月交給重光葵的一封信中，以大國口吻，就日本的命運，向日本提出了一系列“值得引起日本帝國政府和人民注意”的魯莽問題，也更容易理解為什么英國對我們現在看來軟弱無力的經濟制裁充滿信心。

總之。英國政府在滇緬公路危機以后所采取的政策是以威懾警告為主要出發點的，它希望通過各種手段向日本施加壓力，迫使日本接受英美所提出的妥協條件。制止或者至少緩和日本的進一步侵略。這一思路仍然是綏靖政策的一部分，在歐洲戰局沒有完全改觀的形勢下。英國政府不希望立刻卷入與日本的戰爭，因此選擇了以打促和，打是手段。和是目的。而且打的力度也是遠遠不夠的。但是，它明顯不同于以往英國政府所采取的以妥協退讓為基礎的綏靖政策。

四、結語

綜上所述，滇緬公路危機是英國對日綏靖政策承上啟下的關鍵一環。在它的處理過程中，新一屆的英國政府在嚴峻的局勢面前繼承了以往張伯倫政府對日妥協尋求全面和解的外交思路，但隨著形勢的發展。英國政府越來越認識到英國與日本的妥協條件存在著不可逾越的鴻溝。靠一個全面的遠東協議來解決兩者之間的分歧既是不現實的，也是沒有好處的。在日本的步步進逼面前，光退讓不行，還要堅決地表明自己的態度。再加上美國對反法西斯戰爭支持力度的加大以及英國政府對日本戰爭決心和戰爭實力的錯誤估計，英國政府開始了以威懾為手段迫使日本停止或者放慢南進步伐的嘗試，當然，隨著戰爭的臨近，威懾策略本身也逐漸發展演變，力度越來越大。超過了日本所能夠承受的程度，因而最后成為實質的戰前準備。至1941年7月英美聯合凍結日本資產，太平洋戰爭遂不可避免。

責任編輯 王友海