大遺址保護(hù)中的土地問題

我國現(xiàn)行的大遺址管理體制是一種雙軌并行的管理體系，在業(yè)務(wù)上接受自上而下的文化(文物)部門垂直管理，在行政上接受省(市、區(qū)、縣)政府的分級領(lǐng)導(dǎo)。因此，一方面，大遺址管理機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系歸屬地方文化(文物)部門，接受其專業(yè)指導(dǎo)；另一方面，在大遺址的保護(hù)和管理上，地方政府其他部門如城建、規(guī)劃、土地、公安等部門也賦有相應(yīng)的職權(quán)范圍。

在組織體系上，國家大遺址管理的行政職能形成了由中央到地方各級文物主管部門構(gòu)成的自上而下的專業(yè)管理體系，主要是從國家文物局到地方文物局(文化局)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，行政上卻隸屬于同級地方人民政府管理。

大遺址保護(hù)管理體制存在的問題及成因分析

(一)文物保護(hù)管理體制自身的問題

目前，許多大遺址區(qū)擁有多重身份，對口多個(gè)主管部門。比如八達(dá)嶺長城，既是全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，又是國家4A景區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)，這幾項(xiàng)各有各的法規(guī)，各有各的管理規(guī)定。這種交叉的管理，給大遺址保護(hù)、調(diào)查研究帶來很大困難。這種多頭管理、政出多門的格局，容易產(chǎn)生遇到利益一哄而上、遇到責(zé)任互相推諉的局面。各類遺產(chǎn)地區(qū)劃重疊、邊界不清、核心功能不明，造成了管理效能低下，各管理部門和機(jī)構(gòu)難以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文物保護(hù)之間取得協(xié)調(diào)和平衡，無法形成保護(hù)和管理的合力，遺址區(qū)域的土地利用調(diào)整、環(huán)境整治、人口搬遷和村莊改造等重大問題都難以開展。

大遺址涉及到的管理部門非常多，有文物、建設(shè)、環(huán)境、旅游、水利、航運(yùn)、交通等等，行業(yè)很多，管理體制比較復(fù)雜。許多大遺址保護(hù)范圍地跨多個(gè)區(qū)級行政區(qū)劃，分屬幾個(gè)街道辦，沒有一個(gè)統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)管理遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會文化生活。雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)成立了涉及15個(gè)部委的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，但是各個(gè)部委從自己工作的角度出發(fā)，關(guān)注的問題不完全相同，在保護(hù)管理方面的協(xié)調(diào)并不容易。

多數(shù)大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的行政級別為科級，只有行政監(jiān)督權(quán)，文物執(zhí)法權(quán)受上一級文物局(文化局)委托，執(zhí)法權(quán)限主要是發(fā)現(xiàn)、勸阻和制止文物破壞行為，并沒有嚴(yán)格的法律程序。當(dāng)遺址區(qū)內(nèi)出現(xiàn)非法用地等現(xiàn)象時(shí)，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)受管理權(quán)限、行政許可職能、行政執(zhí)法隊(duì)伍等方面的制約，無法及時(shí)制止文物破壞的違法行為，而需按照行政程序先上報(bào)，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行文物執(zhí)法，對于涉及問題比較嚴(yán)重的事件，則需經(jīng)由上級部門協(xié)調(diào)公安、土地、規(guī)劃、城建等相關(guān)部門進(jìn)行執(zhí)法，由于各部門對于遺址區(qū)域非法用地執(zhí)法程序和管理要求的不同，加之地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，文物執(zhí)法過程又會或多或少地受到當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)部門的干預(yù)。由于缺乏有力的執(zhí)法和監(jiān)管功能，大多數(shù)遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在對遺址保護(hù)范圍內(nèi)違法、違章亂建的建筑單位的監(jiān)管僅有一紙警告的權(quán)限，而實(shí)質(zhì)的行政監(jiān)管權(quán)威并不夠。在一些城市建成區(qū)的大遺址，如鄭州商城遺址就發(fā)生公然有市政府單位用推土車鏟平商城城墻遺址的嚴(yán)重違法現(xiàn)象，這種政府部門違法的現(xiàn)象表明大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在地方政府的監(jiān)管地位很弱。

目前我國的大遺址保護(hù)嚴(yán)重依賴國家和地方財(cái)政撥款，籌資渠道單一。雖然當(dāng)前每年財(cái)政部、國家文物局專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到3億多，但對于遺產(chǎn)資源豐富、面積龐大的遺址區(qū)來說，由于地方政府財(cái)力不足，每年財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)僅能維持日常行政管理費(fèi)用和一些點(diǎn)狀保護(hù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足遺產(chǎn)資源保護(hù)的需要。因此，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展中尋求文物遺址資源保護(hù)資金，被歷屆地方政府視為在職期內(nèi)的最優(yōu)選擇。然而，脆弱的遺產(chǎn)資源可能就會在迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被破壞甚至消失。另一方面，國家制度體系中還沒有形成一套有關(guān)非營利組織稅收優(yōu)惠的稅法制度，以激勵(lì)慈善公益組織從事文物保護(hù)事業(yè)，民間資金投入遺址區(qū)保護(hù)和發(fā)展渠道還沒有形成。

對于許多大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)來說，一方面，專業(yè)人才嚴(yán)重短缺，另一方面，管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，甚至許多管理素質(zhì)不高的非專業(yè)人員充斥在基層管理隊(duì)伍，極大地影響了管理機(jī)構(gòu)的效率。許多文物保管所辦公設(shè)備簡陋，主要依靠傳統(tǒng)的人防力量，管理人員素質(zhì)和技防的保護(hù)手段急需加強(qiáng)。

(二)相關(guān)制度建設(shè)與大遺址保護(hù)管理脫節(jié)

1、大遺址總體規(guī)劃與城市(鎮(zhèn))土地需求的矛盾

相比農(nóng)村腹地的大遺址而言，城市建成區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的大遺址在城市化過程中對土地價(jià)格更為敏感。因而，大遺址總體規(guī)劃中建設(shè)控制地帶的范圍面積常常與城市發(fā)展規(guī)劃的建成區(qū)面積發(fā)生矛盾。如西安地區(qū)的漢長安城遺址區(qū)分屬于漢城、六村堡、未央宮三個(gè)街道辦，各街道辦所轄的遺址區(qū)的土地價(jià)格受西安市城市規(guī)劃的影響很大。例如六村堡村(村落少部分在遺址區(qū)內(nèi)，大部分在遺址區(qū)外，距遺址150米分布有六村堡工業(yè)區(qū)，是通往機(jī)場高速公路的必經(jīng)之地)，土地價(jià)格是年租金3000元/畝左右，周家河灣村(村落一部分覆壓在城墻遺址上，一部分位于西安市西三環(huán)兩側(cè))的土地價(jià)格是年租金1500元/畝，西馬寨村(村落大部分覆壓在未央宮遺址上)的土地價(jià)格是年租金1000元/畝。

大遺址保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)外區(qū)內(nèi)外土地價(jià)格的巨大差異，形成了遺址區(qū)內(nèi)文物遺址保護(hù)用地與非農(nóng)用地的矛盾，加速了遺址區(qū)內(nèi)文物遺址保護(hù)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的非法交易。那些不受遺址區(qū)土地利用限制的、被列入西安市城市發(fā)展規(guī)劃的遺址區(qū)外圍地區(qū)的土地價(jià)格很高，而那些受遺址區(qū)土地利用限制的、被列入全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位規(guī)劃的遺址區(qū)核心地區(qū)的農(nóng)地價(jià)格很低。遺址區(qū)內(nèi)村莊的土地增值的空間很少，而土地價(jià)格的低廉又吸引了小型企業(yè)，所以街道辦所轄的遺址區(qū)村莊越多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的市場動力越強(qiáng)。例如，未央宮街辦所轄遺址區(qū)村莊雖然占該街辦村莊總量的68％，但是未央宮街辦的工業(yè)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的63.5％。漢城街辦轄遺址區(qū)村莊占該街辦村莊的55％，漢城街辦的工業(yè)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的56.9％。

對于居住在遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶來說，這會產(chǎn)生極大的心理反差。由于政府的規(guī)制使一墻之隔(漢長安城城墻內(nèi)外)的土地價(jià)格相差很大，而遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)民要為國家甚至是全人類的遺產(chǎn)價(jià)值付出巨大的代價(jià)，卻得不到任何政策性補(bǔ)償。所以，生活在遺址區(qū)的農(nóng)民對遺址的態(tài)度除了無奈，更多的是怨恨，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的貧困歸咎于遺址用地的土地管制，這也加速了農(nóng)民對遺址有意或者無意的破壞，農(nóng)民們對遺產(chǎn)資源的保護(hù)意識十分淡漠。

2、現(xiàn)行的土地制度無法約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易造成的遺址資源保護(hù)用地的缺失

在土地所有權(quán)多為集體所有、土地使用權(quán)農(nóng)戶承包的長期穩(wěn)定的制度環(huán)境中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從改革之初形成的所有權(quán)與使用權(quán)分離分化出了承包權(quán)、收益權(quán)、處理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能，明晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有利于確立農(nóng)民的市場主體地位，激勵(lì)農(nóng)戶以可持續(xù)的方式使用農(nóng)地資源，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制。然而，在遺址區(qū)內(nèi)，擁有多項(xiàng)土地權(quán)能的農(nóng)民從理性行為出發(fā)獲取土地收益的最大化，如轉(zhuǎn)租土地從事收益回報(bào)率較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)民的這種經(jīng)濟(jì)行為與政府對遺址區(qū)內(nèi)土地用途的管制發(fā)生了矛盾。根據(jù)《文物保護(hù)法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，“國有不可移動文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”，但當(dāng)前許多大遺址遺存在農(nóng)村集體土地上，從而產(chǎn)生了集體耕地與國家文物保護(hù)用地爭地的矛盾。同時(shí)，在實(shí)施保護(hù)規(guī)劃的過程中，存在國家征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償和居民搬遷等問題。另外，為了配合國家文物保護(hù)政策，大遺址保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)禁止農(nóng)地向非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上私下非法租售土地的交易較多，有的甚至以村集體的名義直接進(jìn)行交易，改變土地使用用途。

土地承包制度賦予了農(nóng)民擁有對土地的處置權(quán)，農(nóng)戶除了沒有土地買賣權(quán)以外，可以私下與商戶簽訂租約，出租所承包的土地，而村集體組織并沒有太多的權(quán)力予以干涉，只是象征性地收取一些土地管理費(fèi)，因?yàn)閲覍r(nóng)民處置土地的權(quán)利有很大的自由度，政策上關(guān)于村集體組織對私人承包土地的強(qiáng)制性管理規(guī)定，如不許拋耕、轉(zhuǎn)租、從事非農(nóng)生產(chǎn)等監(jiān)督執(zhí)行的力度不夠。而與此同時(shí)，村集體組織考慮到村莊的基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用(道路、自來水、通訊設(shè)備等)，希望獲得一些所有者權(quán)益(集體資金)，也只有通過出租土地收取一定管理費(fèi)用的渠道來取得。由于村集體組織擁有對土地的所有權(quán)，可以用村集體的名義要求農(nóng)戶(區(qū)位條件好的地塊)出租土地。對于這些農(nóng)戶來說，由于出租土地用于非農(nóng)生產(chǎn)的收入比農(nóng)業(yè)收入要高，農(nóng)戶也是樂意接受的。因此，農(nóng)戶的行為和村集體組織的行為是符合市場機(jī)制的，但是不符合政府關(guān)于遺址區(qū)農(nóng)地必須承擔(dān)文物保護(hù)的土地用途管制的政策要求。這可以解釋我們在漢長安城遺址調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象，農(nóng)戶和村集體組織或明或暗地以集體行動對抗政府規(guī)制：許多村都有以農(nóng)戶個(gè)體或者村集體組織的名義出租土地，從事收益高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，但對于租地的收益調(diào)查都諱莫如深，這表明農(nóng)戶和村集體組織都意識到將農(nóng)地轉(zhuǎn)租為非農(nóng)用地是非法的，但是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使這種土地流轉(zhuǎn)交易以非公開性存在。

由此可見，土地集體所有農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地制度強(qiáng)化了農(nóng)民對土地資源利用的市場導(dǎo)向，如果政府在遺址區(qū)內(nèi)對具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的遺產(chǎn)資源不采取相應(yīng)的行政措施，建立一套長效的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，那么遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)行為主體會理性地趨向于土地資源收益的最大化而不是遺產(chǎn)資源的可持續(xù)性，遺址區(qū)內(nèi)的資源保護(hù)用地將會轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌ㄔO(shè)用地。

3、政府規(guī)制對農(nóng)地保護(hù)的失控。

村集體組織相對于政府行政部門來說，可以直接抗衡的力量很小，所以村集體組織都會隱瞞農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地事實(shí)。一方面，村集體組織以農(nóng)戶承包到戶對土地有自由處置權(quán)為由，拒絕管理這種農(nóng)地的流轉(zhuǎn)；另一方面，村集體組織向政府上報(bào)村莊土地利用統(tǒng)計(jì)時(shí)會盡量少報(bào)非農(nóng)用地或者根本不上報(bào)。因此，實(shí)際上政府對村莊農(nóng)地保護(hù)的規(guī)制在一定程度上是失控的。

在這里我們所說的政府是泛指區(qū)政府、市政府甚至以上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其對遺產(chǎn)資源的保護(hù)負(fù)有直接管理職能。可是，對于區(qū)、縣政府下轄的地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府來說，政府的行為卻發(fā)生了扭曲，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府所轄村莊的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核是政府的主要職責(zé)。我們所看到的現(xiàn)實(shí)是：遺址區(qū)內(nèi)的非農(nóng)用地蠶食文物遺址用地的情況較多，有愈演愈烈的趨勢，而政府(指大政府，而非地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦小政府)的管理力量似乎很弱。這是因?yàn)椋环矫妫袌鰴C(jī)制總是促使資本從生產(chǎn)效率低的產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))流向生產(chǎn)效率高的產(chǎn)業(yè)(工業(yè))， (大)政府的規(guī)制如果不考慮土地市場的不均衡因素，就可能會形成“隱性市場”(黑市)，農(nóng)戶和村集體組織直接與用地需求者進(jìn)行私下交易；另一方面，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府的理性行為是使所轄村莊的經(jīng)濟(jì)收入增加，而不是保護(hù)遺址資源限制土地開發(fā)，顯然非農(nóng)用地的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)地收益。所以，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦小政府利益與大政府利益不一致，造成了地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦對一些村莊的違法用地視而不見，甚至明里阻止，暗中鼓勵(lì)，這也使得地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦文物保護(hù)執(zhí)法乏力，遺址破壞日益嚴(yán)重。

4、相關(guān)法律法規(guī)不健全

許多地區(qū)針對大遺址保護(hù)的專項(xiàng)法律法規(guī)還沒有制定，或者相關(guān)的地方性行政法規(guī)還不健全，文物執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。1995年，西安市第十一屆人代表會常委會第十二次會議通過了《西安市周灃鎬、秦阿房宮、漢長安城和唐大明宮遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，使?jié)h長安城遺址的保護(hù)工作納入法制化的軌道。2002年2月，西安市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《西安歷史文化名城保護(hù)條例》。但這兩個(gè)地方條例對遺址保護(hù)的針對性不強(qiáng)，同時(shí)由于管理體制沒有理順，無法加大執(zhí)法監(jiān)督力度。

5、地方政府的業(yè)績考核制度

在以GDP作為區(qū)域發(fā)展最主要的考核指標(biāo)下，遺址區(qū)所在的基層組織(包括地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府和村集體組織)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，而文物保護(hù)的公共管理職能被認(rèn)為是上級政府的職責(zé)，居于從屬地位。這種考核制度導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展與文物保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，遺址當(dāng)?shù)氐母骷壵匝矍敖?jīng)濟(jì)發(fā)展為主而犧牲文物保護(hù)的長遠(yuǎn)利益。因而，在城市建設(shè)、文物保護(hù)土地征用和拆遷等問題上，地方政府更傾向于擴(kuò)大城市建成區(qū)，縮小文物保護(hù)和建設(shè)控制地帶范圍。

相關(guān)政策建議

首先，大遺址區(qū)管理體制模式應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的南方大遺址區(qū)，遺址保護(hù)范圍的土地制度問題較尖銳，將遺址保護(hù)與利用有機(jī)結(jié)合起來，帶來長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會效益是當(dāng)?shù)卣纬傻墓沧R。在管理運(yùn)行機(jī)制上，出現(xiàn)由政府主導(dǎo)調(diào)整合并區(qū)劃，將遺址保護(hù)范圍與行政區(qū)劃范圍有機(jī)結(jié)合為一個(gè)具有全面社會保障功能的區(qū)級地方政府，具有完全的政府職能，以便更好地發(fā)揮政府在遺址保護(hù)和利用中的綜合協(xié)調(diào)功能。如杭州市政府頒布了《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，并于2002年批準(zhǔn)設(shè)立杭州良渚遺址管理區(qū)，成立杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會，代管金家渡、小洋壩、謝村、管家塘、吳家?guī)臁㈤L橋等6個(gè)村，遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了很快的發(fā)展，在大遺址保護(hù)和利用的體制創(chuàng)新中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后的大遺址區(qū)，當(dāng)遺址區(qū)的旅游展示功能還未產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，傳統(tǒng)條塊分割的文物保管所的運(yùn)行機(jī)制無論在管理經(jīng)費(fèi)、管理技術(shù)、管理能力及其它專項(xiàng)管理上都需要來自國家和地方政府的支持。

其次，不同區(qū)位、不同類型大遺址區(qū)應(yīng)該探索符合自身特點(diǎn)的管理運(yùn)行模式。位于城市建成區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合處、旅游展示功能較強(qiáng)、遺址分布較集中的大遺址區(qū)可考慮采取博物館管理的方式；位于城鄉(xiāng)結(jié)合處(建成區(qū))、旅游展示功能較弱、遺址分布較分散的大遺址區(qū)可考慮遺址公園或者遺址區(qū)管理委員會的管理方式；位于農(nóng)村腹地的大遺址區(qū)可考慮文物保管管理所與村民群眾網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的管理方式。

第三，應(yīng)建立以國家投入為主的多種大遺址區(qū)保護(hù)的資金運(yùn)行機(jī)制。地方政府應(yīng)參照中央政府模式，設(shè)立省級大遺址保護(hù)專項(xiàng)基金，用于與大遺址保護(hù)和利用及相關(guān)的遺址區(qū)居民補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等項(xiàng)所需。在對大遺址保護(hù)資金的投入上，政府每年應(yīng)從預(yù)算中列支專項(xiàng)資金。其中，需以中央政府投入為主，應(yīng)在2/3以上，地方政府也應(yīng)承擔(dān)部分投入；重點(diǎn)保護(hù)項(xiàng)目向上級文物部門申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；對于文物遺址保護(hù)區(qū)的保護(hù)性生產(chǎn)和投資，爭取通過稅收等方面的政策性優(yōu)惠，以鼓勵(lì)社會公益性保護(hù)投入的增加，特別是民間資本對文保事業(yè)的投入。

還應(yīng)制定和完善有關(guān)社會捐贈和贊助的政策措施，調(diào)動社會團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性。拓寬資金渠道，廣泛吸納國際基金、長期低息貸款和贈款、國內(nèi)各類民間資金，用于文物古跡的維修和修復(fù)，以及與之直接相關(guān)的專項(xiàng)工程建設(shè)。

在遺址周邊要預(yù)留土地，為遺址的發(fā)展創(chuàng)造條件，通過遺址區(qū)域景觀環(huán)境的改善提升周邊土地地價(jià)，利用土地級差收入來反哺遺址區(qū)，減輕財(cái)政壓力。

第四，需加強(qiáng)遺址區(qū)保護(hù)的獨(dú)立立法。作為“十一五”期間的100處重要大遺址，可根據(jù)實(shí)際情況對保護(hù)區(qū)獨(dú)立立法，由省級人大常委會制定并頒布專項(xiàng)大遺址保護(hù)管理?xiàng)l例，規(guī)范和指導(dǎo)遺址區(qū)的保護(hù)管理、土地使用、居民搬遷以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作，明確遺址保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的用地性質(zhì)均為文物保護(hù)用地，繼而進(jìn)行相關(guān)的拆遷和安置。根據(jù)專項(xiàng)立法，明確文物執(zhí)法部門的權(quán)威性。對于盜竊文物嚴(yán)重的大遺址區(qū)可成立專門的文物派出所依法執(zhí)法。此外，大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)也亟待加強(qiáng)。

構(gòu)建三個(gè)層次的大遺址保護(hù)管理體制的設(shè)想。

前兩個(gè)層次是宏觀層次的管理模式，第三層次是微觀層次的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。第一層次為國家級直管模式，例如由國家文物局直接管理。遺址特征是意義特別重大、保存現(xiàn)狀較好、體量較大、保護(hù)任務(wù)繁重，對資金、人員、技術(shù)的要求較高。如西安地區(qū)的漢長安城、洛陽地區(qū)的隋唐洛陽城及漢魏洛陽城遺址等適用于此模式，可成立國家級遺址保護(hù)特區(qū)。

第二層次為地市級直管模式。各省、自治區(qū)、直轄市國保級大遺址多可采取各省(自治區(qū)、直轄市)直管模式。跨區(qū)域的線性文化遺產(chǎn)，如長城、大運(yùn)河、秦直道可采取專門主管部門直管模式，成立類似黃河管委會模式的管理機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的保護(hù)條例和管理標(biāo)準(zhǔn)，具有絕對權(quán)威的能夠協(xié)調(diào)區(qū)域共同參與管理的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。

第三層次即微觀運(yùn)行機(jī)制，可采取管委會(綜合保護(hù)區(qū))模式、博物館模式、保管所模式等等。

管委會(綜合保護(hù)區(qū))模式的遺址特征是開放性的大遺址密集，又亟待進(jìn)行整體性保護(hù)的遺址區(qū)，建立包括區(qū)縣政府，文物主管部門和承擔(dān)開發(fā)負(fù)債主體的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，進(jìn)行遺址保護(hù)、文化展示、城市功能完善、環(huán)境美化改造、旅游開發(fā)等綜合性建設(shè)，建立有開發(fā)主體為依托的大遺址綜合保護(hù)區(qū)。可保證整體保護(hù)和開發(fā)的大量資金需求，但需要政府有效引導(dǎo)開發(fā)主體的利益取向。如西安大明宮，湖北楚紀(jì)南故城遺址等可適用于此模式。

博物館模式的遺址特征是遺跡遺物可觀賞性強(qiáng)，有展示可能性的大遺址可建立博物館。如金沙、三星堆、漢陽陵等。除了加強(qiáng)博物館保護(hù)、展示、研究的功能外，還要強(qiáng)化博物館的經(jīng)濟(jì)功能，如旅游產(chǎn)業(yè)及出版、音像制品等文化產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

保管所模式的遺址特征是以保護(hù)為主，不具備展示條件的大遺址，如北陽平遺址、邙山陵墓群，要強(qiáng)化保管所的職能，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃職能、文物執(zhí)法職能、研究職能、宣傳職能。

其次，是建立綜合性的三級保護(hù)管理組織體系及相應(yīng)的保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制。第一級為自上而下的國家級(省級、地市級)專門管理部門。對于政府層面的管理部門需要建立健全法律法規(guī)，以《文物保護(hù)法》為依據(jù)，針對不同大遺址的具體條件，可獨(dú)立立法。一些城市疊壓區(qū)的大遺址涉及許多相關(guān)部門聯(lián)合解決的，可以采取聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，共同研究、解決遺址保護(hù)和管理中存在的困難與問題。

第二級為社會團(tuán)體、專業(yè)機(jī)構(gòu)和民間組織。對于社會組織機(jī)構(gòu)需要建立捐贈免稅制度、完善基金運(yùn)作方式，建立咨詢機(jī)制，可參照意大利、法國等國家的經(jīng)驗(yàn)。

第三級為群眾網(wǎng)絡(luò)包括利益相關(guān)者、普通群眾、熱心人士。對于民眾需要進(jìn)行輿論引導(dǎo)、信息披露、公示制度、社區(qū)參與、獎(jiǎng)勵(lì)制度等。