黨的全國代表大會議事機制研究

摘 要：黨的全國代表大會的議事機制，主要包括重大議案的審議機制和中央領(lǐng)導機構(gòu)的選舉機制。黨的歷次全國代表大會在提高議事質(zhì)量、完善議事機制方面，總體上呈逐步上升之勢，同時也經(jīng)歷了反復和曲折。定期召開黨的全國代表大會，保證代表能夠暢所欲言，以健全的民主選舉制度產(chǎn)生中央領(lǐng)導機構(gòu)，是完善黨代會議事機制的重要經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：黨的全國代表大會；議事機制；議案審議；選舉

中圖分類號：D220 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)02-0014-06

黨的全國代表大會是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的一項根本制度，議事是它的一項重要職能。在黨的全國代表大會上，黨代表通過“議事”這一方式平等地討論黨的綱領(lǐng)、章程等黨內(nèi)重大問題，對黨的重大組織人事變動做出最終決定。黨的全國代表大會的發(fā)展歷程表明，議事機制是否健全，直接影響到黨內(nèi)民主的發(fā)揚，進而影響到黨的事業(yè)的興衰成敗。本文擬從作為黨的全國代表大會議事機制重要組成部分的議案審議機制、中央領(lǐng)導機構(gòu)選舉機制這兩方面人手，對不同時期黨代會議事機制的發(fā)展變化進行分析和比較，從中總結(jié)有益的經(jīng)驗，以進一步完善黨的全國代表大會制度。

一、議案的審議機制

黨的全國代表大會審議的重大議案，是黨對不同時期的重大理論和實踐問題的回答，是黨在一定時期的政治宣言和行動綱領(lǐng)。因此，黨的全國代表大會能否充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，保證代表對各項議案進行充分的討論和審議并做出集體決策，直接影響到黨的綱領(lǐng)和重大方針政策能否準確反映黨的性質(zhì)和時代的要求。具體來說，黨的全國代表大會審議重大議案，就是聽取和審查中央委員會的報告(有時是“兩委”或“三委”的報告)、修改黨章、討論決定黨內(nèi)的重大問題。審議議案的程序主要包括：議案草案的起草、對議案草案的討論和修改以及對議案的表決這樣三個環(huán)節(jié)。下面分別圍繞這三個環(huán)節(jié)展開分析。

首先看議案草案的產(chǎn)生。議案草案是黨的全國代表大會討論黨內(nèi)重大問題的基本材料，其形成應建立在廣泛征求和吸取廣大黨員意見和建議的基礎(chǔ)上。在黨的一大和二大上，由于客觀條件和環(huán)境的限制，議案草案的產(chǎn)生相對比較簡單，既沒有規(guī)定的程序，也未能廣泛征求代表的意見。從三大開始，黨對黨代會議案草案的產(chǎn)生有了明確的規(guī)定。三大通過的《中央執(zhí)行委員會組織法》明確規(guī)定：召開全黨大會，至少要提前兩個月發(fā)出會議通知，并“附寄議事日程草案，請地方于通知一月內(nèi)交齊議案”；中執(zhí)委報告“須開會一月之前寄地方”。黨的四大會前。中央致函所屬組織，要求各區(qū)、各地方委員會、各獨立組對于三大以來的各種政策發(fā)表自己的意見，并將討論結(jié)果報告中央；個人有特別意見也要求寫成意見書，由黨的委員會或組長匯寄中央局。這是黨在幼年時期黨代會主要文件形成過程中充分發(fā)揚民主、集中全黨智慧的體現(xiàn)。

到黨的七大時，中央對各種議案草案的起草工作高度重視，明確規(guī)定了起草各大報告的成員及召集人。1944年5月至1945年4月，黨的六屆七中全會歷時11個月，是黨的歷史上中央開會時間最長的一次。其主要任務(wù)，就是起草七大的各種文件，總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗，形成關(guān)于黨的若干歷史問題的決議。這也開創(chuàng)了在召開黨的全國代表大會前對重大歷史問題提前討論的先例，有利于使全黨的思想在大會上達到高度統(tǒng)一。

八大召開前，中央鑒于黨內(nèi)外出現(xiàn)的新形勢，對準備在八大上進行審議的各項議案的起草工作極其審慎，專門成立了由劉少奇等7人組成的政治報告起草委員會，由鄧小平等9人組成的修改黨章起草委員會，由周恩來組織國家計委人員組成的第二個五年計劃建議和建議報告起草委員會，分別負責三大文件的準備工作。各項文件的起草過程始終體現(xiàn)著充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨智慧的精神。毛澤東在七屆七中全會談到八大文件的起草時說：“文件是大家參加意見，集體創(chuàng)作”，“第一次推翻你的，第二次推翻他的，推翻過來，推翻過去，這也說明我們是有民主的。不管什么人寫的文件，你的道理對就寫你的，完全是講道理”。八大政治報告的起草修改歷時1年零4個月，經(jīng)過廣泛征求意見，現(xiàn)今保存的各種修改稿就有80多份，其中經(jīng)過毛澤東親自修改過的就有21份。黨章草案在大會前半年即下發(fā)給中央機關(guān)和各省、市、自治區(qū)以及軍隊黨的組織，廣泛征求意見，現(xiàn)存檔的各種修改本也有50多份。

然而，其后的九大、十大、十一大，各項議案草案的產(chǎn)生并沒能繼承八大形成的良好傳統(tǒng)，以致使黨的全國代表大會的議案成了個別領(lǐng)導人意志的體現(xiàn)。如：九大的政治報告先是由陳伯達起草的，后來因為毛澤東不滿意，改由張春橋、姚文元起草，并經(jīng)中央文革小組碰頭會討論，毛澤東個人多次審改定稿。黨的十大政治報告也是毛澤東指定由張春橋、姚文元負責起草并討論定稿的。黨的十一大政治報告則是按照當時中央主要負責人的指導思想起草的，鄧小平雖對報告草案中的許多觀點提出意見，如建議刪去關(guān)于黨內(nèi)走資派、唯生產(chǎn)力論、資產(chǎn)階級法權(quán)等問題的論述，但這些正確的建議均未被采納。

十一屆三中全會以后，我們黨恢復了在黨內(nèi)廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成黨的全國代表大會主要議案草案的良好機制，并且逐步擴大征求意見的范圍。十二大首次在大會召開之前就將政治報告草案發(fā)給黨代表征求意見，這一舉措使得議案具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，也大大提高了黨代會的議事效率。十二大對黨章的修改丁作提前兩年多就開始進行，從上到下、從黨內(nèi)到黨外，廣泛征求意見，經(jīng)過了反復討論和修改。以后歷次黨代會重要文件的起草，都延續(xù)了這一機制，都是在充分發(fā)揚民主，廣泛征求各方面意見，集思廣益，反復修改后才形成的，使文件成為集體智慧的結(jié)晶。

其次看對議案的討論和修改。在大會期間對各項議案進行討論和修改，是黨的全國代表大會議事機制的核心部分，是參會代表充分行使民主權(quán)利，大會充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、集中全黨智慧的一個重要環(huán)節(jié)。

早期黨的全國代表大會由于議案草案的產(chǎn)生并不是廣泛征求意見和集體討論的結(jié)果，因此，黨內(nèi)對各種重要問題的看法往往分歧很大，導致在大會上常有激烈的爭論，甚至在表決時不同意見之間僅有一票之差。如：三大的中心議題是討論加入國民黨的問題，代表們圍繞著統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略和形式問題有過兩天的激烈爭論。在黨的六大上，代表們用八天的時間對政治報告進行了熱烈的討論，提出了各種修改意見。這種激烈爭論對大會形成比較正確的決議是有意義的，可以在一定程度上彌補會前準備不足的缺陷。

七大是新民主主義革命時期黨召開的最成功的一次全國代表大會。七大共召開全體會議22次，代表團及各代表團小組召開會議多次，每個代表在會上都有充分發(fā)言權(quán)，既可以表達自己的看法，開展批評和自我批評，也可以對有爭議的問題保留個人意見。大會廣泛聽取、積極采納代表的意見，有時哪怕是一句話、幾個字的修改意見，都要印發(fā)給大家再深入討論。尤其是對毛澤東的政治報告，光討論修改就達9次之多。這次大會堪稱民主革命時期充分發(fā)揚黨內(nèi)民主的典范。

建國后，黨面臨著與新民主主義革命時期截然不同的形勢和任務(wù)，這使得八大路線方針政策的制定具有不同于以往的重要意義。在八大會議上，除中央的正式報告外，在大會上發(fā)言的代表有68人，還有45位代表作了書面發(fā)言。這些發(fā)言并不都是“贊歌”，而是有建議、有意見、有批評，甚至有意見相左的辯論。大會發(fā)言數(shù)量之多、內(nèi)容之豐富，為歷次黨代會所僅見，體現(xiàn)出代表高度的政治熱情和空前的民主氛圍，為黨制定正確的路線方針政策提供了較為充分的依據(jù)。

八大以后，由于黨內(nèi)“左”的指導思想和個人專斷作風日益發(fā)展，黨內(nèi)不同意見不再有生存和展現(xiàn)的空間。九大是在“文化大革命”的特殊歷史條件下召開的，從始至終為個人崇拜的狂熱氣氛所籠罩，不允許有任何稍微不同的聲音，各種議案草案從產(chǎn)生到通過都完全背離了八大確立的民主議事機制。十大的組織工作被“四人幫”把持，他們利用職權(quán)扼殺民主，使代表們不可能敞開思想發(fā)表意見。如一些代表對是否將“大鳴、大放、大字報、大辯論”寫入黨章有不同意見，就遭到王洪文、張春橋等人的打壓。在黨內(nèi)民主原則遭踐踏的氣氛下，大會只能使“文化大革命”的錯誤理論和實踐合法化，得以進一步在全黨和全國推行。

十一大召開期間，由于當時的黨和國家領(lǐng)導人仍然推行“兩個凡是”的錯誤方針，以領(lǐng)導者個人的主觀意志凌駕于黨的全國代表大會之上，使依靠大會代表的集體智慧糾正政治報告中一些重大錯誤的可能性未能實現(xiàn)。

充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，按照全黨的意志、依靠全黨的智慧來決定黨的重大問題，是十一屆三中全會以后黨內(nèi)政治生活的一個重大變化。十二大以來，由于黨的全國代表大會的各項議案在草擬時就充分征求了黨代表以及各個方面的意見，使得議案在討論和修改時比較尖銳對立的爭論大大減少，但代表們對各項議案的討論依然是非常熱烈的，各項文件的最終定稿也在討論的基礎(chǔ)上進行了進一步的修改和完善。

最后看議案的表決。是否按照民主程序決定重大問題，其基本標志就在于是否按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行公開的表決。從黨的全國代表大會的發(fā)展歷程看，二大通過的黨章即明確規(guī)定：本黨一切會議決議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)。其后通過的黨章一直堅持這一原則，歷次黨的全國代表大會議案的表決也嚴格遵循這一根本原則；即使在黨內(nèi)民主遭到嚴重破壞的九大、十大，在形式上也沒有違背這一鐵的原則。這充分說明了黨對少數(shù)服從多數(shù)原則的深刻理解。

表決的方式包括無記名表決、記名表決、舉手表決三種。舉手表決方式是一種最直接、最簡單的表決方式，它能夠公開、充分表現(xiàn)黨代表對議案的態(tài)度和意見。從黨的歷次代表大會的情況來看，對各種議案的表決大多采用舉手表決的方式。早期的黨代會由于議案草案的不成熟，常常在表決時僅有幾票甚至一票之差。隨著黨的成熟壯大，特別是十一屆三中全會以來，議案草案在起草和討論修改這兩個環(huán)節(jié)的民主機制逐步完善，黨內(nèi)思想在會前和會上達到高度統(tǒng)一，黨的各項議案多以一致通過。

二、中央領(lǐng)導機構(gòu)的選舉機制

中央委員會是黨的中樞，在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導全黨的工作。因此，黨中央領(lǐng)導機構(gòu)的選舉是否民主、能否體現(xiàn)廣大黨代表的意愿，直接關(guān)系到黨能否有一個堅強的、有威望的領(lǐng)導核心，關(guān)系到黨的事業(yè)的興衰成敗。只有充分民主的選舉，才能保證大多數(shù)黨代表所擁護的人進人中央領(lǐng)導機構(gòu)，才能為黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行打下堅實的組織基礎(chǔ)。從黨代會的歷程來看，中央領(lǐng)導機構(gòu)的選舉機制，無論是民主制度的確立還是民主程序的完備，都經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程。

首先是中央領(lǐng)導機構(gòu)民主選舉機制的逐步確立。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導機構(gòu)必須由民主選舉產(chǎn)生，這是馬克思主義的一項基本原則。黨內(nèi)真正實現(xiàn)民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的領(lǐng)導班子。因此，恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時就指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產(chǎn)生并隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路”。

中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立初期就以選舉方式產(chǎn)生中央領(lǐng)導機關(guān)。黨的二大制定的第一部黨章明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會由全國代表大會選舉五人組織之，并選舉候補委員三個，如委員離職時，得以候補委員代理之。”黨的三大通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》是我黨歷史上第一個關(guān)于黨中央組織機構(gòu)和工作制度的法規(guī)性文件，它規(guī)定：中央執(zhí)行委員會由本黨常年大會選出。以后，黨中央領(lǐng)導機構(gòu)的名稱及人數(shù)隨著形勢的發(fā)展而改變，但直到九大前，中央領(lǐng)導機構(gòu)由黨代會選舉產(chǎn)生這一方式從未發(fā)生變化。

九大通過的黨章一改過去中央領(lǐng)導機關(guān)只能由選舉產(chǎn)生的根本制度，將產(chǎn)生方式規(guī)定為“由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”，并取消了無記名投票的規(guī)定，從而為少數(shù)陰謀家玩弄權(quán)術(shù)、操縱選舉開了方便之門；九大主席團秘書處甚至在關(guān)于中央委員和候補委員的選舉辦法中提出，把林彪作為毛澤東的接班人寫入黨章總綱，這些舉措都嚴重背離和破壞了黨的民主選舉的優(yōu)良傳統(tǒng)。十大、十一大仍延續(xù)了這些錯誤方針。

黨的十二大恢復了中央領(lǐng)導機關(guān)須由選舉產(chǎn)生的原則。十二大黨章對中央領(lǐng)導機關(guān)的產(chǎn)生重新作出了民主選舉的規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。”其后黨的歷次代表大會均沿襲了這一原則。

其次是中央領(lǐng)導機構(gòu)選舉程序的逐步完善。一個完備的中央領(lǐng)導機構(gòu)的選舉程序，應包括候選人的提名、討論和審議、表決這樣三個步驟。

候選人提名程序是選舉程序中最復雜、最重要的一個環(huán)節(jié)。候選人的提出和確定能否充分體現(xiàn)選舉人的意志，對于黨內(nèi)選舉中的民主至關(guān)重要。七大之前中央領(lǐng)導機關(guān)的候選人名單，都由上屆中央委員會或主要領(lǐng)導人直接提名，在大會上討論和選舉。如：四大中央委員候選人就是由陳獨秀提出一份名單交大會表決的；六大由于受共產(chǎn)國際的直接干預，其中央委員基本上由共產(chǎn)國際指定。這種自上而下的候選人提名方式，留給選舉人的選擇空間有限，不能充分體現(xiàn)民主。中央領(lǐng)導機關(guān)民主選舉機制的一個突出變化，就是在候選人提名中引入預選程序，這一變化起始于七大。七大黨章在黨內(nèi)選舉上增加了這樣一條規(guī)定：在選舉黨的領(lǐng)導機關(guān)時，除大會主席團有權(quán)提出候選人名單外，必須保證各代表團及所有代表有權(quán)提出候選人，并保證選舉人有批評和調(diào)換每一個候選人的權(quán)利；候選人名單須經(jīng)過充分討論，選舉時須按名單進行無記名投票或表決。黨的七大在中央領(lǐng)導機關(guān)候選人的產(chǎn)生上，先由各代表團小組提出初步名單，主席團以此為基礎(chǔ)提出預選的候選人名單，交各代表團討論后進行無記名投票，作為預選；然后，主席團再以預選結(jié)果為基礎(chǔ)提出正式候選名單；選舉時還允許投票者另行提出候選人。七大采用的這種比較民主的選舉方式，在黨的歷史上邁出了發(fā)展完善民主選舉制度的重要一步。

八大進一步發(fā)展了七大的選舉方法，提出了“自下而上，由上而下”的選舉方針。具體為：先由各代表團提出一個名單(中央不提名，由個人自己提，想提什么人就提什么人)，然后中央集中起來，由政治局同各代表團團長、副團長共同制定一個預選名單在各代表團進行預選，而后再由政治局集中起來制定一個向大會提出的正式候選人名單。大會秘書長鄧小平將這種提名方式概括為：先由下而上，然后由上而下，再由下而上，經(jīng)過幾上幾下的反復醞釀和預選，最后才提出正式候選人名單進行選舉。這樣的選舉程序體現(xiàn)了實實在在的民主，能夠有效保證選舉人自由地表達意志，無論是在制度設(shè)計還是在民主實踐上，都將黨內(nèi)選舉提升到了一個新的水平。

八大以后，黨內(nèi)民主的發(fā)展遭遇了嚴重挫折。中共九大和十大兩部黨章，都取消了關(guān)于黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，刪掉了有關(guān)黨內(nèi)選舉的內(nèi)容。九大主席團秘書處在發(fā)出的關(guān)于中央委員和候補中央委員的選舉辦法中，毛澤東和林彪為“當然候選人”；參加中央文革碰頭會的12人和參加軍委辦事組的另外3人為“一致通過的候選人”；原八屆中央委員和候補中央委員提名為九屆候選人的名額則被限定為53人，剝奪了絕大多數(shù)八屆中央委員和候補中央委員合法的被選舉權(quán)。在實際選舉過程中，林彪、江青等人為了爭權(quán)奪利，運用各種手段破壞黨的民主選舉機制，把自己的親信骨干塞進中央領(lǐng)導機構(gòu)，而將那些久經(jīng)考驗的老干部、老黨員排斥在外，使中央委員會來了一次極不正常的“大換血”。在黨的十大上，“四人幫”繼續(xù)壓制黨內(nèi)民主，阻撓黨代表正確地行使民主選舉的權(quán)利。例如，云南組在討論候補中央委員候選人名單時，有的代表不同意朱克家做候選人，張春橋便直接施加影響，大肆吹噓朱克家是上海到云南插隊落戶、支援邊疆建設(shè)的知識青年“優(yōu)秀代表”，強行將這個造反派頭頭塞進了十屆候補中央委員。

粉碎“四人幫”以后，黨的十二大重新確立了候選人的預選機制。十二大“三委”候選人的名單，是根據(jù)干部隊伍要逐步實現(xiàn)革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化和新老交替的要求，充分走群眾路線，廣泛征求各方面意見后提出的。名單經(jīng)十二大主席團醞釀后，提交全體代表分組討論并進行預選，然后又根據(jù)預選的結(jié)果調(diào)整候選人名單，產(chǎn)生候選人正式名單并提交大會進行無記名投票選舉，這就在民主集中制的基礎(chǔ)上統(tǒng)一了全黨的意志。十三大的突出變化，是在選舉中引入競爭機制，中央委員、候補中央委員和中央紀律檢查委員會委員的候選人均通過差額選舉產(chǎn)生。其中，中央委員、中紀委委員候選人的差額不少于預提候選人數(shù)的5％，候補中央委員候選人的差額不少于預提候選人數(shù)的12％。十四大、十五大、十六大、十七大的選舉工作，均沿用十三大的基本程序和原則，在一些具體程序和環(huán)節(jié)上更進一步體現(xiàn)了民主性。如十七大中央委員、候補中央委員和中紀委委員預選的差額比例達到8％，表明黨內(nèi)民主得到了進一步加強。

三、黨的全國代表大會議事機制的主要經(jīng)驗

從黨的歷史來看，歷次全國代表大會在提高議事質(zhì)量、完善議事機制方面，總體上呈逐步上升之勢，但同時也經(jīng)歷了一些曲折。從中可以看出，當黨代會的議事機制能體現(xiàn)民主且比較規(guī)范時，黨的事業(yè)就發(fā)展，反之，黨的事業(yè)就容易遭受挫折。這些經(jīng)驗教訓為我們今后進一步完善黨的全國代表大會議事機制提供了有益的借鑒。

第一，定期召開黨的全國代表大會，是健全黨內(nèi)民主生活和黨代會議事機制的基本前提。鄧小平在黨的八大上就指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用。黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多，當然是遲了。”雖然其間曾召集了大量的干部會議，有的會議實際上起了全國代表大會的作用，但“無論如何，召集這些會議在法律上究竟不能代替召集代表大會，不能彌補不經(jīng)常召集代表大會的缺憾”。

建黨初期，我們黨實行的是黨的代表大會年會制。二大通過的第一個黨章規(guī)定：“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召開一次。”還規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會認為必要時，得召集全國代表臨時會議。”三大、四大、五大通過的黨章修正案以及六大黨章，都延續(xù)了每年召開一次黨的全國代表大會的規(guī)定。從實際情況來看，從一大到六大，除了個別的延期外(四大延期半年，五大延期一年多)，大致上做到了每年召開一次黨的全國代表大會。

六大到七大，由于戰(zhàn)爭環(huán)境和黨內(nèi)路線斗爭、思想斗爭等因素的影響，沒能按時召開黨代會，間隔長達17年。七大之后，歷經(jīng)解放戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略決戰(zhàn)、開國之初的百廢待興以及黨內(nèi)與高饒集團的斗爭，導致八大與七大又相隔11年。1957年后，黨的指導思想逐漸發(fā)生嚴重分歧，黨內(nèi)政治生活不正常，使八大至九大又間隔13年。進入改革開放新時期以后，黨的全國代表大會才又走上定期召開的制度化軌道，從十二大到十七大，都是按黨章規(guī)定如期召開的。

縱觀黨的全國代表大會召開的歷史，值得我們深思的是，為什么在建黨初期，在秘密狀態(tài)下和戰(zhàn)爭環(huán)境中，仍然能夠堅持按期召開黨的全國代表大會，而在黨逐步壯大和走向成熟的時候，尤其是在執(zhí)政以后的和平環(huán)境中，有時反倒不能按期召開了呢?客觀原因當然有很多，但最根本的恐怕還是由于黨內(nèi)民主制度不健全、民主生活不規(guī)范，使黨的全國代表大會的召開得不到健全制度的有效保證；當黨的主要領(lǐng)導人民主意識不強時，就極容易出現(xiàn)個人權(quán)威超越組織權(quán)威、個人意志左右黨代表大會意志的情況。這就提示我們，必須高度重視并定期召開黨的全國代表大會，以充分體現(xiàn)其作為黨的最高領(lǐng)導機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)應有的權(quán)威和作用。這樣才能集中全黨智慧、體現(xiàn)全黨意志，對黨的重大方針政策和組織問題及時做出決定；才能充分發(fā)揮黨代表的作用，調(diào)動黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，帶動廣大黨員更加關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)，把黨員的選舉權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)落到實處；才能促使黨內(nèi)政治生活民主化、正常化，監(jiān)督黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。隨意拖延黨的全國代表大會的召開，不但會削弱其權(quán)威，破壞黨的民主集中制，而且會損害黨的事業(yè)，這在黨的歷史上是有深刻教訓的。

當然，黨章也明確規(guī)定，黨的全國代表大會在特殊情況下可以提前或延期舉行。問題在于，什么是特殊情況?我們認為，在黨執(zhí)政以后，除非國內(nèi)發(fā)生大的動亂或者爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，黨的全國代表大會都應該按期召開。

第二，保證代表暢所欲言，是提高黨代會民主程度和議事質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。召開黨的全國代表大會的主要目的之一，就是審議并決定黨的大政方針。會議開得是否成功，主要取決于能否充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，調(diào)動全體代表參政議事的積極性、主動性，保證代表可以暢所欲言，對大會的各項議案進行充分自由的討論和審議，在表決各項議案時能充分行使代表的權(quán)利。

黨的歷次全國代表大會的實踐表明，凡是能夠形成民主的氣氛，保證代表們暢所欲言、充分行使代表權(quán)利的大會，一般都能夠制定出正確的路線方針，做出正確的決策；而缺乏民主氛圍、壓制代表民主權(quán)利、破壞黨內(nèi)民主制度的大會，則必定會做出錯誤的決策。從一大到六大，黨雖然處在幼年時期，但在每次大會上，代表們對重大議題都可以各抒己見，不同意見可以充分表達，從而使多數(shù)大會都通過了基本正確的決議案。黨的七大、八大，能夠兩次在不同的重大歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭制定出正確的路線方針政策，與這兩次大會在發(fā)揚黨內(nèi)民主方面的重大進步是分不開的。黨的十二大到十七大的情況亦如此。一般情況下，黨的全國代表大會上出現(xiàn)熱烈的討論甚至激烈的爭論，對于統(tǒng)一全黨思想、制定正確的大政方針是有利的，而各種議案毫無爭議地“一致通過”，未必就是好事。例如九大上林彪所作的政治報告和通過的黨章，至今未聽說當時有過不同意見的爭論，但這種表面上的一致只不過是“萬馬齊喑究可哀”而已，并不能真正消除實質(zhì)上存在的思想分歧。

由此可見，充分發(fā)揚民主，保證黨代表暢所欲言地討論問題，充分行使民主權(quán)利，是提高黨代會議事質(zhì)量，開好大會的關(guān)鍵。在好人主義盛行、批評和自我批評相對不足的今天，要發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨代表大會制度，必須在充分保障黨代表和黨員的民主權(quán)利，營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，鼓勵和保護大家講真話、講實話、講心里話上下功夫。

第三，以完善的民主選舉制度產(chǎn)生中央領(lǐng)導機構(gòu)，是黨內(nèi)民主的重要標志。選舉黨的中央領(lǐng)導機構(gòu)是黨的全國代表大會的一項重要職能。能否充分發(fā)揚民主，完善民主選舉的制度和程序。使選舉能充分體現(xiàn)黨代表的意志，選出為全黨所擁護的中央領(lǐng)導機構(gòu)，是開好黨的全國代表大會的一項重要任務(wù)，也是黨內(nèi)民主程度的重要標志。

七大、八大在黨的歷史上之所以起到了非同尋常的作用，一個很重要的原因，就是大會的議案審議和選舉過程都非常民主，產(chǎn)生了為全黨和全國人民所擁戴的黨的中央領(lǐng)導集體。而九大、十大的錯誤及其對社會主義建設(shè)事業(yè)的負面影響，則是與黨內(nèi)民主制度遭到嚴重破壞，大會選舉極不正常，從而給黨內(nèi)陰謀家以可乘之機有極大關(guān)系的。改革開放以來我國之所以能夠取得中國特色社會主義建設(shè)的巨大成就，關(guān)鍵在于黨制定并始終堅持了正確的路線方針政策，而這些正確的路線方針政策之所以能夠得到堅定不移的貫徹執(zhí)行，很重要的原因就在于黨的全國代表大會通過民主的方式選舉產(chǎn)生了堅強有力的中央領(lǐng)導集體。正反兩方面的歷史經(jīng)驗表明，發(fā)展黨內(nèi)民主，完善黨的代表大會制度，決不能忽視黨的代表大會的民主選舉制度。在我國這樣一個缺乏民主法制傳統(tǒng)的國度，黨的全國代表大會的民主選舉，在一定程度上承載著以黨內(nèi)民主帶動人民民主，進而推進社會主義政治文明建設(shè)的重大使命。所以，必須把健全和規(guī)范黨的全國代表大會的民主選舉制度，進而把健全和規(guī)范黨的全國代表大會的議事機制，作為發(fā)展黨內(nèi)民主的核心內(nèi)容，大膽創(chuàng)新、積極推進。

責任編輯：王清明