從執政文明的視角再認識鄧小平黨政關系思想

摘 要：鄧小平黨政分開的思想是20世紀80年代政治體制改革的指導思想，是對以前“以黨代政”，“黨政不分”的徹底否定，這一思想，不但在當時具有巨大的歷史意義，而且在提倡科學執政、民主執政、依法執政的今天仍閃爍著智慧的光芒。

關鍵詞：鄧小平；執政文明；黨政分開

中圖分類號：D2-0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)02-0024-04

所謂執政文明，就是指在政治文明的視野下政黨執政以民主、法制、和平的方式，公正、合理、有效地運用公共權力、推行公共政務，發揮公共職能的作用，推動國家經濟、政治、文化的發展。執政文明是政治文明的集中體現，是執政黨提高領導水平和執政能力的重要法寶，也是當今政黨所追求的執政方式。

一、執政文明視角下的黨政關系

一般來說，政黨一旦執政，就有一個采取何種方式執政的問題。就世界范圍來看，各國政黨執政方式豐富多彩，大相徑庭。從不同的角度看政黨的執政方式，有不同的類型。從法的角度看，可以分為人治與法治兩種類型；從權力配置、權力所及范圍來看，可以分為集權與分權，或稱為有限執政和全面執政兩種類型；從權力運作，特別是政黨介入政權系統的方式、決策過程的程序來看，可分為專制和民主兩種方式。不同的執政方式，體現了不同的執政理念和執政的文明程度。以法制、有限執政、民主的方式執政的政黨毫無疑問是文明程度較高的執政方式，符合現代政范制度發展的趨勢，能真正贏得廣大民眾的支持，能增強政黨執政的合法性。反之，以人治、全面執政、專制的方式執政的政黨顯而易見是文明程度較低的執政方式，這種執政方式往往會造成政黨執政合法性資源流失，長此以往，政黨會不可避免的走上覆滅之路。由此觀之，一個政黨要保持長期的合法執政地位，就必須采取文明的執政方式，也就是要做到執政文明。政黨執政要做到執政文明，首要的就是要處理好黨政關系。黨政關系，簡言之，就是政黨與國家權力之間的關系。資本主義國家的政黨由于實行多黨競爭、輪流執政、三權分立的運作模式，黨政關系不是很復雜。社會主義國家的政黨在憲法里就明確規定了共產黨為唯一合法的執政黨地位，這種地位使黨政關系復雜化了。為了解決好黨政關系，馬克思主義政黨一取得執政地位后就開始了艱辛的探索，這種探索既有成功，也有失敗。蘇聯共產黨執政地位的喪失固然有多因素，但高度集權的蘇共領導體制破壞了黨與政權、黨與社會的正常關系，削弱了黨執政的合法性基礎是一個不可低估的重要因素。中國共產黨所遭受的十年“文化大革命”重創，也是和沒有處理好黨政關系有著莫大關系。

當今世界已經發生并正在繼續發生著重大而深刻的變化，政治多極化、經濟全球化、文體多元化、科技網絡化也是不可阻擋的歷史潮流。民主也如托克維爾所說是“天意使然，事所必至”。順時而動，適時而變，與時俱進，始終是中國共產黨永葆先進性的根本。在新世紀、新階段，中國共產黨要始終做到“三個代表”、要始終走在時代前列、要實現中華民族的偉大復興，就必須在執政文明的視野下正確處理好黨政關系。執政文明視野下的黨政關系，主要體現在政黨和政府要各自作好定位，明確自己的職能，做好份內之事。政黨本身不是政權機關，它圍繞政權問題展開活動；政府作為政權機關、國家機器，直接行使統治和管理。在共產黨居于執政黨的地位、掌握了國家政權之后，如果黨直接行使政權機關權力，實際上就把黨的性質等同于國家政權機關本身。因此，在執政文明視野下要正確處理好黨政關系，具體來說要做到以間接執政代替直接執政，以有限執政代替全面執政，以民主執政代替專制執政。在堅持黨的領導根本原則不動搖的情況下，真正做到降低執政成本，提高執政績效。反觀鄧小平黨政分開的思想，很多方面都體現了上述思想的最閃亮點。

二、鄧小平黨政關系的思想切合了執政文明視野下間接執政的要求

政黨獲取政權后，一般來說有兩種執政形式。一種是以組織的形式掌握國家權力，被稱為直接執政，是黨政不分、以黨代政的結果；另一種是選派黨的干部擔任國家職務，被稱為間接執政，實行黨政分開。從執政規律分析，除在非常特殊的政治情況下需要直接執政外，在一般正常的情況下，則必須摒棄直接執政的方式，實行間接執政的方式。西方國家的政黨多數都是體制內政黨，政黨只是作為獲取國家政權的一個工具，所以，在獲取政權后，政黨一般都退出公共權力，實行間接執政。而社會主義國家的政黨與之有很大的不同。社會主義國家的政黨是體制外政黨，經過暴力取得政權。執政之初，都毫無例外地實行了直接執政的方式。如果說直接執政的方式在計劃經濟體制下對于做到全國一盤棋，充分集中全社會的力量進行建設起到較大作用外，那么在民主政治、市場經濟體制下這種方式就萬萬不可了。在計劃經濟體制下，直接執政雖有一定的歷史必然性，也曾起到過相當的作用。但同時所造成的弊端也是不可估量的。機構臃腫、人浮于事、效率低下、官僚主義、貪污腐敗等等都是對此最好的描述。間接執政和直接執政的最大區別就在于對政黨組織性質的定位問題，間接執政把國家、政府視為惟一的公共機構，克服了直接執政的根本弊端。間接執政的科學性在于，執政黨的職能與政府的職能，能夠作出明顯的區分，執政黨的職能在于提出施政綱領，政府的職能在于將其轉化為國家的意志和政策，并加以實施、執行。

鄧小平同志不僅從理論的高度認識到必須實行黨政分開，而且還從現實的角度看到黨政不分的危害。早在抗日革命根據地時期鄧小平就充分認識到以黨治國、黨政不分的危害。他在《黨與抗日民主政權》一文里全面闡述了共產黨如何正確處理好黨政關系，作出了許多突出的理論貢獻，這也是近40年后鄧小平提出黨政分開思想的來源。鄧小平在文中指出：“幾年來，以黨治國的思想曾經統治了某些區域，甚至有些區域的領導同志還長期存在著這種頑固的思想，它所造成的惡果也不小，主要表現為：第一，這些同志誤解了黨的優勢，以為黨員包辦就是絕對優勢，不了解真正的優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建筑在權力上是靠不住的。第二，這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府丁：作，隨便調動在政權中工作的干部；有的地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。甚至把‘黨權高于一切’發展成為‘黨員高于一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕。結果黨員‘因黨而驕’，變得自高自大，盛氣凌人，自以為是。總之，‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來”。那么，究竟怎樣處理黨與政權的關系呢?鄧小平指出：“黨對政權是采取指導與監督政策”。在論述黨團運作時，鄧小平明確指出：“黨團沒有超政權的權力，沒有單獨下命令指示的權力，它的一切決議，只有經過政府通過才生效力。要反對把黨團變成第二政權的錯誤。”1956年，鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中指出，黨不能“直接去指揮國家機關的工作，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限”。這些有關黨政分開和避免直接執政的寶貴思想，在后來的實踐中遺憾地未能付諸實施。在1958年“大躍進”中，提出了“書記掛帥”的口號，各級黨委書記分工把口，直接地、具體地領導各行各業的一切工作。在“文化大革命”期間，黨政關系更加混亂，黨政不分、以黨代政的現象更為加劇，達到極點。黨的十大強調要從思想上、組織上、制度上進一步加強黨的一元化領導，從而使黨完全凌駕于國家最高權力機關之上。

直至1978年黨的十一屆三中全會，鄧小平根據幾十年正反兩方面的經驗教訓，重新提出黨政分開問題。他在為十一屆三中全會作的主題報告中說：“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’。”鄧小平認為，在社會主義建設新時期，這種領導方式早就過時，必須改革，實行黨政分開。1980年8月，在《黨和國家領導制度的改革》重要講話中，鄧小平論述了解決黨政不分、以黨代政的現象，他指出：“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定。”在《貫徹調整方針，保證安定團結》中，鄧小平說：“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力，來做思想政治工作，做人的工作、做群眾的工作”。

鄧小平以上關于黨政分開的思想，切合了執政文明下間接執政的特點，表現了一位偉大政治家所具有的遠見和洞察力。這些關于黨政分開的思想，為改革黨政關系奠定了科學的基礎。自此以后，黨對黨政分開的探索就再也沒有停止過，盡管有一些曲折。1982年，黨的十二大報告指出：“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。黨當然要對各方面的工作和各項生產建設事業進行領導，……但是，黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監督，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮。黨不應當包辦代替它們的工作。”黨的十三大報告全面規定了黨政分開的原則和措施，報告指出，黨政分開即黨政職能分開。黨應當在憲法和法律的范圍內活動。黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家機關推薦重要干部，應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企業單位……做到各司其職，并且逐步走向制度化。1989年之后，黨政分開問題被擱置了，但對此的探索從來沒有中斷過。黨的十四大提出并確立了社會主義市場經濟理論后，為黨政關系問題的理論突破提供了強大的動力支持，為從根本上解決長期存在的黨政關系問題，為從制度上保證黨對國家公共權力的科學領導，提供了內在的動力源泉，奠定了理性的經濟體制基礎。黨的十五大提出了“依法治國”新的治國方略，使我們黨得以站在全新的理論高度重新把握黨政關系問題，這個全新的理論高度就是，把黨政關系問題置放在執政黨、國家公共權力和社會這樣一個大的系統中重新考量，并進而把黨政關系放在執政黨的執政方式這樣一個全新的視角來深入考察。黨的十六大提出實現黨的領導、依法治國和人民民主的統一。改革和完善黨的領導方式和執政方式，改革和完善黨的工作機構和工作機制。十六屆四中全會提出了以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點，建設科學執政、民主執政、依法執政的執政黨。這標志我們黨在執政方略、執政體制、執政方式上的重大進步，標志著我們黨對于執政理念認識上的升華和在執政方略上的與時俱進，實際上也是明確指出了解決黨政關系的根本方向。

三、鄧小平黨政關系的思想符合執政文明視野下講求執政績效的要求

政黨在獲取政權執政后，就面臨著如何治理好國家的問題。王長江說：“政黨執政作為一種公共服務，當然也存在效率的問題”。政能力的高低可用執政的效率來衡量。從經濟學的角度講，所謂效率就是投入成本和有效產出之間的比例。執政的效率(通常稱為執政績效)是指一定執政成本支付下的效能和收益。執政成本是為取得執政預期目標而支付的成本和能耗，它反映的是執政的公共產出情況。重視成本理念下的執政產出、重視實現執政目標的最大化，不僅僅是一種經濟意義的考量，更是區別正義與非正義、是否真正立黨為公、執政為民的分水嶺。執政績效是決定一個政黨興衰沉浮的根本原因之一，世界上的許多政黨都是因為長期執政處于低效率，甚至敗績而喪失執政的合法性，最終導致執政地位的喪失。蘇共亡黨亡國固然其原因眾多，但與執政后期績效不高，經濟停滯不前，人民生活得不到改善有很大關系。

眾所周知，一個國家的合法政府只有一個，如果黨政不分，以黨代政，政黨“領取由國家財政支出的經費、薪水，黨組織就是國家公共機構，黨的干部隊伍就成為國家公務員隊伍。黨成為國家公共機構后，作為政權系列的政府組織本身也并沒有因此而取消。這就造成一個國家、一個政府中，有相同的兩個政權機構、兩套政權班子存在。在黨直接執政的條件下，黨把自己的意志直接變成國家的意志，對政府發號施令，實際上起著第一政府的作用，而政府成為黨支配之下的第二政府。從國家管理的理論和實踐分析，當然不需要存在第一和第二兩個政府。兩個功能互相同一、互相并存的機構，其中必有一個是累贅多余的，在政府不可能取消的情況下，只有黨退出公共機構的序列。這就是必須實行黨政分開的基本依據”。顯而易見，如果不實行黨政分開，在一國內就可能有兩個政權機構。這不但會造成機構臃腫，冗員過多，財政負擔沉重，而且還往往造成“人人負責，又無人負責”，推諉扯皮，互相掣肘等現象。黨政不分還容易造成黨政一把手鬧矛盾的比較普遍的“內耗”現象，從而嚴重影響了黨的執政效率，人為加大了黨的執政成本，制約了黨的執政能力充分發揮。長此以往，這種粗放式的，不計成本，不講執政績效的執政方式是難以為繼的。

早在1871年，馬克思在熱烈稱贊巴黎公社精神的同時，也曾深刻地指出，代表人民的政權，它的特質應該是低成本的“廉價”政權和“廉潔”政權。我們知道，所有馬克思主義政黨都不主張“三權分立”，其中一個最重要的原因就是它容易造成效率低下。但是，長期以來，不講執政成本，忽視執政績效，造成了執政黨和政府運作的高成本、低產出，已經給我們黨的執政帶來了很多問題。而造成執政績效低下的一個最重要因素就是黨政不分。在黨內，鄧小平是最早最清醒認識到黨政不分和黨的執政績效的領導人之一。他在《關于政治體制改革問題》指出：“效率不高同機構臃腫、人浮于事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重復。我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善于領導，搞四個現代化不講工作效率不行。”從這句話可以看出，鄧小平已經清醒認識到要提高工作效率，提高執政績效，只有實行黨政分開。黨政不分，必然使黨組織處于行政工作的第一線，很可能成為矛盾的一個方面，處于矛盾的焦點上，沒有時間和精力抓大事要事。黨政分開，就可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發揮“協調各方”的作用，才能更好地做到如胡錦濤同志所說：聚精會神搞建設，一心一意謀發展。

我們黨是立黨為公、執政為民的政黨，提高執政績效，降低執政成本，是我們黨執政的題中應有之義。在強調科學執政、可持續發展、建立和諧社會、建立節約型社會的今天，大力提高執政績效、大力降低行政耗費，實現社會代價與社會收益之間、執政成本與執政產出之間的平衡、實現執政目標和執政績效的最大化將顯得更為重要和迫切。

責任編輯：黃 杰