我國政府善治初探

[摘要]目前，善治已成為諸多國家一種新的政治理念和政府運作方式。在中國，善治同樣也受到了學術界與政府管理部門的關注。但是，由于中國與西方國家的社會背景不同，在我國實行善治不能照搬西方的善治理論。我們應結合中國實際，構建出適合本土的善治模式，最后通過有效的舉措，促進我國的政府善治。

[關鍵詞]政府善治 政府管理 公民社會

20世紀末以來，善治已成為諸多國家一種新的政治理念和政府運作方式。為了適應時代發展的需要，中國的理論界也開始關注善治，政府部門也逐漸推行善治。那么，善治的概念是什么？推行善治對我國的政治行政領域有怎樣的意義？目前，我國政府善治的現狀如何？有何推進善治的舉措？這些問題正是本文所要討論的內容。

一、善治的概念

“善治” (Good Governance)，即“良好的治理”。治理(Governance)在拉丁文與古希臘語中原指“控制、引導和操縱”，是與統治(Government)、管理(Management)等政府活動聯系在一起，主要用于與國家的公共事務相關的政治活動和管理活動。在“治理”概念的基礎上，當代西方治理理論提出了“良好的治理”即“善治”的概念。俞可平先生認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治的基本要素是:合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責任性(Accountability)、法治(Rule of Law)、回應(Responsiveness)、有效(Effectiveness)。

二、我國政府實行善治的意義

今天，處于社會轉型期的中國借鑒善治理論，推行政府善治，對我國的社會主義現代化建設具有極強的現實意義。

首先，政府善治與政府改革緊密相連。狹義的政府改革是指國家行政機關的改革，黨的十七大明確指出，下階段我國政府改革的目標是：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并提出“著力轉變職能，健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務”。這意味著改革強調管制型政府向服務型政府的轉變。由于善治的內在要求與我國政府改革目標相一致，所以政府善治有助于推進我國的政府改革。

其次，政府善治促進民主政治的發展。黨的十七大報告明確指出，在民主政治建設方面，要“擴大人民民主，保證人民當家作主”，并且提出“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。這表明我國的民主政治建設進一步強調公民參與、保障公民的權利。因此，政府善治為我國民主政治的發展提供了方法與模型，并且可以促進民主政治的發展。

再次，政府善治是構建和諧社會的基石。和諧社會的特征是：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然的和諧發展。建設和諧社會的兩個重要維度是法治與公平。而善治理論的基本要素中包括了合法性與法治。實行法治的最終結果是公平處理公共事務，最大限度地保護公民的自由平等和其他的基本權利。這樣看來，政府善治的要求與和諧社會的特征相吻合，因此，政府善治有利于構建和諧社會。

三、我國政府實行善治的現狀

建國以來，我國政府一共經歷了前后七次政府改革，大致可分為兩個階段：第一階段是從1949年至1996年的六次改革，這些改革以政府機構改革為重點，但是，由于當時實行的是計劃經濟，政府權力僅僅是在各級政府和政府部門之間上下左右移動，其管理職能及管理方式沒有得到根本性的調整，因此，改革成效不大。第二階段是1998年的政府機構改革，改革要求政府機關提高辦事效率、提高各部門之間運轉協調能力、強調依法行政、完善國家公務員制度，培養高素質的國家公務員，逐步建立適應社會主義市場經濟的行政管理體制。這一階段成效突出，改革力度強，但是，改革受到當時主客觀條件的限制，還存在以下問題。

1.政府能力不能滿足經濟良性增長的需要

政府能力是指政府實際履行的政府職能的能力。而政府能力的高低與否直接影響經濟的發展狀況，政府能力強會推動經濟的發展，政府能力弱會阻礙經濟的發展。而衡量政府能力的強弱的標準主要有兩條：（1）政府能在多大程度上得到群眾的支持與擁護，即政府的權威性；（2）政府能在多大程度上貫徹其方針政策，即政府的有效性。目前，我國政府在管理的過程中機構臃腫，多頭領導，政令繁雜、沖突，使得政府部門的權威性不足。政府部門的職責不清、人浮于事、效率低下，使得政府履行職能的有效性不高。因此，目前的我國政府能力不能滿足經濟良性增長的需要。

2.政府分離出的部分管理職能缺乏相應的承接主體

目前，我國正處市場經濟的初期階段，一切事業都方興未艾，公民社會組織也是如此。中國的公民社會組織無論是數量、專業水平，還是內部管理，組織體系都不及西方發達國家的相同組織，我國社會距離成熟的公民社會還有很大的差距。如果我國政府迅速而全面地將大量公共管理職能分離出去，就可能因為找不到合適的承接主體而導致社會混亂。因此，我國政府的管理職能向社會分離的同時，除了要考慮順序與量的適度問題，還必須要培養出能擔負起這些管理職能的公民社會組織。

3.政府行政缺乏透明性導致公民參與無法實現

我國政府行政缺乏透明性主要有兩個原因：第一，政府執政模式限制了行政透明度。我國從建國至二十世紀末，長期實行計劃經濟體制，所以與此經濟模式相適應的官僚制就受到推崇。事實上，官僚制的實行也就是目前我國行政缺乏透明性的主要原因。第二，我國公民參與的有效途徑匱乏。雖然人民代表大會是很好的公民參與方式，但是人大代表主要由各級領導干部擔任，其本身的代表性和人民性不足，這就導致了公民參與無法有效實現。因此，我國必須推行政府善治，進行行政管理改革，發展公民社會。

四、推進我國政府善治的幾點舉措

從上面的分析可知，政府善治理論對我國政府與公民社會組織的管理活動有很重要的指導作用。筆者認為，推行政府善治可以從以下幾個方面入手：第一，構建適合中國的政府善治理論。第二，培育成熟的公民社會。第三，通過行政問責制完善政府善治。它們互相聯系，密不可分，具體表現如下。

1.構建適合中國的政府善治理論

善治理論產生于西方國家，但由于它的現實價值和普遍適用性，使得該理論受到世界各國的關注。而我國是社會主義國家，并且正處在現代化轉型階段，我國尚未完全具備實施政府善治的一系列條件，經濟整體水平不高，市場體系不成熟，法制不健全，公民社會組織難以擔負公共管理的重任等，因此，在中國推行政府善治必須要將其本土化，通過實踐再造出適合我國國情的政府善治模式。如前所述，由于我國目前并不具備實施完全善治的條件，因此在某些方面，我們不但不能放棄官僚制而是要加強官僚制，因為官僚制強調政令統一，管理法制化，分工專業化，這能滿足中國現代化的需要。

2.培育成熟的公民社會

善治的基礎公民或者是公民社會，而公民社會的主體是公民社會組織。所以，要培育成熟的公民社會，就要發展公民社會組織。那么，如何發展公民社會組織呢？有以下幾條措施：（1）公民社會組織依法建立，依法活動。善治是國家與社會或者說與公民共同管理公共事務，所以政府放權的同時，公民社會組織也在承接權力，因此，保證公民社會組織的合法性和正義性是政府分權的前提。另外，社會組織開展的大部分是公益性活動，具有模范作用，所以公民社會依法活動也是必不可少的條件。（2）公民社會組織自主化。改革開放前，我國公民社會組織領域采取的是高度集中的管理體制，各個公民社會部門的具體運作都由政府部門事先做出安排，這是造成我國第三部門長期缺乏應有活力、效率低下的根本原因。所以，公民社會組織體制改革是將原來由政府直接掌握的一些管理權力下放給公民社會組織、擴大公民社會組織的自主管理權(包括人事任用權、業務經營權、物資調配權、資金使用權等)。（3）公民社會組織經費來源多樣化。改革之前，我國公民社會組織的經費來源，主要是依靠國家的統一撥款，其業務范圍和管理方式通常受國家的嚴格限制和約束，因此，它們也成為了政府部門的附屬組織，為此要解決這一弊端，我們可以借鑒“企業化政府”理論，將公民社會組織承包出去，這樣既能保證經費來源，又能引入競爭機制，從而提高工作效率和效果。（4）提高人員素質，培養專業化人才。人是一切行動中最富有靈性和主動性的因素。改革之前，公民社會組織的專業技術人員與國家機關工作人員，一概被稱為“國家干部”，其人事管理普遍采取了與國家機關相同的模式。這種“剛性”人事管理制度造成了“一次分配定終身”、“單一委任制”、“能上不能下”和“人浮于事”等種種弊端。為了克服這些弊端，可以采取委任、聘任等靈活多樣的任用方式，或者通過社會公開招聘的方式來提高工作人員的素養。綜上所述，公民社會組織的高度發展，不但是實現政府善治的必然要求，也是現代社會文明進步的重要標志，是社會和諧發展的重要保證。

3.通過行政問責制完善政府善治

行政問責是指：“社會主體(包括政府)依據法定程序和條件追究行政組織及其公務人員公共責任的過程。”推行行政問責制的基本準則是：權責一致原則、責任原則、法定原則、問責平等原則、公正原則、公開原則。這里要求了責任性、法治、合法性和公平透明的統一，而在善治理論中包括了責任性、合法性、法治、透明性和回應等基本要素。由此看來，善治行政問責制與善治聯系緊密，相互作用，完善善治有助于推行行政問責制，推行行政問責制有助于完善善治。另外，行政問責制是建立責任政府的有效途徑。責任政府可以簡單理解為對公眾負責任的政府，行政問責包含了責任理念，法治理念，實行問責制可以強化公共管理主體的責任意識和法律意識。推行行政問責制可以為彌補我國善治條件——責任性、透明性、法治和回應的不足，綜上所述，行政問責制的推行有助于我國政府善治的完善。

善治理論作為二十一世紀的前沿理論，目前，我國學者對它的研究并不系統，概念也不明晰。在現實世界，我國推進政府善治還存在著各種問題，如我國的公民社會還不成熟，法制尚不健全，政府能力有待提高，從這方面來看，我國在推進政府善治的過程中，所要做的工作是全方位的。同時，善治理論根植于西方，如果該理論要為我國有效使用，必須將其本土化，并結合我國政府善治存在的問題，不斷改進，以促進我國自身的政治經濟發展，這才是重點。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治.社會科學文獻出版社，2000.1－9.

[2]王學軍.論我國政府問責制之現實困境以及出路.理論與改革，2005，（1）：65.

[3]斯蒂格利茨.自由、知情權和公共話語權.環球法律評論，2002，（3）：268.

[4]俞可平.治理與善治.社會科學文獻出版社，2000.326.

[5]徐元善，楚德江.績效問責:行政問責制的新發展.中國行政管理，2007，（11）：29.

[6]周亞越.行政問責制研究.中國檢察出版社，2006.38－44.

（作者單位：江蘇徐州師范大學）