論我國環境法法典化的基本路徑與模式

摘 要：在新的形勢下法典化已經成為環境法發展的新路向，我國亦當對此予以積極回應。盡管我國環境法仍未發展到成熟的基本法階段，但基于現實國情和形勢發展需要，我國環境法應當跨越基本法發展模式，直接進入法典化發展階段，實行漸進式、階段性的法典化。在具體模式選擇上，我國環境法的法典化應當在充分借鑒瑞典、法國和德國的環境法典(或草案)模式的基礎上，采用法典法和單行法共存互補的方式，按照“總則-分則-附則”和“編-章-節”的體例結構來進行環境法典的編纂。

關鍵詞： 環境法；法典化；基本路徑；基本模式

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

收稿日期：2007-11-05

基金項目：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大研究項目“環境資源法典化基礎研究”(05JJD820005)的成果。

作者簡介：張梓太(1964-)，男，安徽天長人，復旦大學教授，法學博士。

在環境危機日益嚴重、環境保護形勢愈發嚴峻的現實催動下，環境法的發展正面臨著如何進一步綜合化、體系化和統一化的更高要求，而環境法發展的單行法模式和基本法模式已經暴露出自身的弊病和不足。與之相應，在實現了由單行法發展模式向基本法發展模式進行轉換之后，環境法再次面臨著從基本法模式向法典化模式轉換的發展問題。從世界范圍考察，瑞典、法國和德國等發達國家展開了一場環境法的法典化運動，已經或即將制定出全新的環境法典。我國環境法的發展也同樣面臨著更加綜合化、體系化和統一化的現實問題，在法典化已經成為世界環境法發展新趨勢的背景下，如何選擇我國環境法法典化的基本路徑與模式，無疑是當前我國環境法發展的一項重大而嶄新的任務。本文擬對此進行初步分析，以期對我國環境法法典化進程的順利開啟有所助益。

一、我國環境法法典化的基本路徑分析

從目前我國環境法的發展狀況來看，應該說還是處于單行法發展模式向基本法發展模式過渡的階段，并沒有完全進入基本法發展階段。這一基本判斷和結論可以從中國環境法律體系的具體構成、中國環境法學研究的具體內容以及中國環境法治實踐這樣三個層面上的分析得出。

從我國環境法律體系的具體構成上看，整個環境法律體系中并沒有一個真正能夠全面涵括環境法的基本領域、系統規定了環境法包括基本理念、基本原則、主要制度和調整措施在內的各種基本范疇、對整個體系有著很強指導和協調作用的一部基本性法律，整個體系內仍顯得雜亂無章，甚至各自為陣。盡管我國很早就制定了一部《環境保護法》，而且當初也是將其定位為環境基本法，但實際上該法并未能體現出基本法應有的功能；雖然在污染防治領域一定程度上起到了基本法的作用，但對于整個環境法領域來說顯然還遠不能稱之為基本法。從我國環境法學研究的具體內容來看，當前大部分學者們與此相關的理論研究的主要視點還都集中在“中國需要制定環境基本法”、“如何修改《環境保護法》以打造中國的環境基本法”以及“如何借鑒日本等國的環境基本法的修改或出臺來建立起我國的環境基本法”等方面。這表明環境法學界的共識是我國環境法目前還處于單行法發展階段，面對實際中存在和產生的許多問題，環境法需要進一步發展、升級到基本法階段。而在我國環境法治實踐層面上，無論是環境行政執法、環境司法還是環境守法方面，相關主體無不是以各種環境單行法律法規為直接依據和主要基礎。盡管某些環境法律實施主體在某些領域中(比如污染防治領域)，也會在直接相關的法律規范中出現模糊、真空或矛盾沖突等問題時，“求助于”《環境保護法》；但總體來說，在環境法律實施領域中缺乏一個統一的、根本的適用依據，并沒有一個效力等級更高的基本法來提供一些基本的精神指引和原則性規范。現行《環境保護法》在調整范圍和主要內容上沒能充分反映和涵蓋自然資源和生態保護領域中的有關問題這一重大缺失，導致了自然資源和生態保護領域內的相關法律的實施主體，在行政執法、司法和守法的實踐中并不把《環境保護法》當作行為依據，更不用說將其作為效力級別更高的基本法了。因此，當前我國環境法仍未能超越單行法發展階段，只是面臨著向基本法發展階段的過渡和升級，或者說是處于單行法發展階段和基本法發展階段之間。盡管《環境保護法》早就制定，并在一定程度上包含了基本法的“因子”，實踐中也多少起到了一些基本法的作用；但該法并非真正意義上的基本法，只是給中國環境法的發展引入了“基本法”的概念和因子，展示了一種基本法的作用和可能，帶有非常強的實驗性特點。基本法在我國環境法體系中并沒有獲得充分的重視與發展，諸多的“先天不足”與“后天失調”問題嚴重阻礙了基本法的發育成熟。與真正實行了基本法發展模式、進入了基本法發展階段的日本、美國、英國、韓國的環境法相比，我國環境法無論是從觀念意識還是制度設計上都還遠沒有進入基本法的發展階段。

由此，我國環境法當前仍處于單行法發展階段向基本法發展階段過渡、升級的基本現實，就使得其進一步的發展面臨著兩種不同的路徑：基本法模式和法典化模式。之所以會產生兩種不同的路徑選擇，是因為我國作為發展中國家，在過去一段時期內一直落后于世界發達國家的發展，在環境法的發展上亦不例外。當中國環境法開始進行初期的迅速發展，實現了單行法階段的發展完善后，發達國家已經領先一步，不僅早已進入基本法發展階段，而且有些國家已經認識到基本法模式的弊端和缺陷，甚至已經開始了法典化進程，進入了法典化發展階段。這樣，當我國環境法完成了單行法階段的發展任務、向下一個更高的發展階段進發時，就存在著兩種可能的選擇。一種是按部就班地走發達國家走過的道路，采取基本法模式進行基本法階段的發展，等到基本法發展成熟后再進入法典化的發展階段。另一種就是突破發達國家已經走過的路徑，跨越基本法模式，直接采取法典化模式進入法典化發展階段。由于環境法的發展十分迅速，基本法模式在一些發達國家的環境法發展中已經暴露出了一系列弊端和缺陷，加之我國環境法無論是基于快速變化的環境保護現實，還是自身趕超發達國家水平、不斷發展完善的任務要求，都使我們應盡可能地選擇第二種發展路徑。也就是說，實行跨越式發展，直接進入法典化發展階段，努力避免基本法模式的諸多弊病和不足。

現 代 法 學 張梓太：論我國環境法法典化的基本路徑與模式

基于我國環境法治的現實情況，我國環境法的法典化不應當追求一種結構嚴密、事無巨細、全面包攬的大而全的法典，這種理想化的環境法典不是目前能夠編纂出來的，即便編纂出來了也是脫離中國環境法治現實需要的。而是應當定位為適度法典化，即對當前的環境法律體系進行一定程度的法典化，從而降低那種理想化法典的條件要求和目標定位。同時，隨著環境法的不斷發展成熟，在適當的時候繼續進行更高層次和階段的法典化。這種法典化發展模式是一種動態性的法典化，將隨著環境法發展的進一步成熟和發達，而不斷加強法典化的程度或調整法典化的形式，從而增強法典化立法的靈活性和適應性。

“從前學術界認為，法典編纂應囊括一個完整的法律部門，并應盡可能通過一部法典對其加以完全的規范。這種法典編纂的愿望體現了一個理想，即要求在進行了法典編纂的領域內除了該法典以外，排除其他一切形式的法律淵源。這一理想在實踐中是難以實現的。……當立法者無法達到法典編纂的理想境界時，就有必要降低對法典編纂的要求，使這種要求在實踐中也能實現。今天，法典編纂可以理解為一種系統的制定、劃分和發展法律的手段。”^[1]因此，與過去傳統的法典化立法模式相比，應該說動態性的適度法典化模式是對法典化立法模式的一種革命性創新和突破性發展，極大地豐富了法典化立法模式形式的多樣性和路徑的可能性，也將極大地拓展和增加法典化立法模式在現在與未來的生命力。如果能夠成功實現，無疑將是環境法律部門對整個法律體系發展的一種重大貢獻，亦將是我國環境法對世界環境法的發展所作出的一種重大貢獻。

動態性的適度法典化模式要求我國環境法的法典化應當采取漸進式、階段性的具體路徑，而不必一蹴而就、畢其功于一役。環境法法典化的整個過程可能需要幾個階段才能最終完成，制定出比較發達完善的環境法典。而我們只需要循序漸進、拾級而上即可。因為不同的法典化階段會有著不同的法典化程度、標準和條件要求，我們只需要根據環境法所處的發展階段來進行相應的法典化立法就行了。就當前我國環境法發展的實際情況看，無疑應當處于法典化過程中的初級階段，屬于剛剛開始進行法典化，向法典化環境立法過渡的階段。在這個階段法典化的程度一般不高，相應的條件要求也相對寬松，比較容易達到，以便順利開啟法典化運動的進程。

在我國環境法法典化進程的初始階段，環境法典的制定并不是要包羅所有的環境法淵源，也不是要完全取代所有的環境單行法，在環境法典的結構下做到面面俱到；而是要擇其根本和精要部分并加以整合，對比較基礎性的范疇、制度和內容進行全面規定，在整個環境法領域中建立起一個全面具體、有機協調的法律框架體系。當然，具體的建構還需要在契合中國實際國情的基礎之上，有效利用一些域外資源，充分借鑒一些發達國家環境法法典化的立法經驗。

二、我國環境法典的模式借鑒——以瑞典、法國和德國的環境法典(草案)為觀照

(一)《瑞典環境法典》的基本模式及其借鑒

《瑞典環境法典》從1993年開始編纂到1999年正式頒布實施，較之于德國、法國環境法典編纂過程中一波三折來說，其過程可謂是一帆風順。這里面一個十分重要的原因就在于，瑞典環境法典的定位較低。從《瑞典環境法典》的基本結構和主要內容看，該法典是一個帶有一定松散性和框架性的法典法，它并不過于追求法典的結構緊湊、邏輯嚴密，更著重于對整個環境法領域內各相關內容的統一和協調。但《瑞典環境法典》又不同于一般的環境基本法或框架法，它是對整個環境法律部門所有主要法律規范的統一和替代，無論在外觀形式上還是內部內容上都毫無疑問具備了法典法的特質。也許用傳統法典法的嚴苛標準來進行衡量，《瑞典環境法典》是十分粗糙的，法典化的程度不高；但為了盡快制定出環境法典來解決環境法發展中的種種問題，瑞典人務實地選擇了較低定位，先從一定程度的法典化開始。

正是基于實用主義的定位，《瑞典環境法典》較好體現了法典所具有的特點與優勢。作為一個框架法，環境法典所確立的基本制度具有一定的抽象性，可以適用環境保護的各個方面；作為一定意義上的母法，環境法典對于有待制定其他法律來具體化的制度明確授權，規定制定的內容、適用范圍、原則、程序、沖突解決規則等，以保持環境法體系內部的協調一致。《瑞典環境法典》使瑞典環境法保持一定的穩定性，對于目前無法具體規定但將來條件成熟時可能需要補充規定的內容，事先作出原則性規定或規定啟動有關程序的規則，留出“導入口”^[2]。瑞典環境法典還努力保持其開放性和現代性，以及時回應發展實踐中的種種問題或需要。法典最大限度地融合了此前環境法律體系中各個單行法的內容規定，對各類環境保護事項直接作出具體的規定。但在有些事項或者內容無法具體的時候，法典又授權政府環境部門等有關機構通過制定規例(即規章)來進一步具體化和明細化，以便于法典中有關條款規定的具體實施執行。為了保持現代性，及時修訂環境法典是被允許的。比如，瑞典在2000年8月就對制定出臺剛剛兩年左右的環境法典進行了第一次修訂。

作為較早制定出環境法典的國家之一，瑞典在環境法典編纂方面的許多思路、做法都值得我國學習和借鑒。首先是瑞典立法者實用主義的法典編纂思路，為盡快推進法典化進程、成功制定出環境法典而務實地采取較低的法典化定位。這對中國環境法的法典化立法來說很有參考價值，因為中國環境法的發展還不夠發達，相關條件還不夠充分，要想成功進行法典化立法，尋找一個合理的目標定位、進行適度的法典化相當重要。其次是瑞典環境法典 “明確授權”方式、“導入口”的預留等都使得瑞典環境法典保持了適度的開放性，在統合、取代了現行主要的環境單行法后，又通過授權環境法有關部門在需要時制定出具體化的規章，形成了法典與實施性規章共同組成的新型環境法律體系。同時，大膽地實行視需要隨時修訂環境法典的做法也使得《瑞典環境法典》擺脫了傳統法典法不能輕易修改或修訂的觀念做法的束縛，能夠實現與時俱進、與事俱新，以克服法典法模式對環境法發展更新的局限。這些做法對中國環境法進行法典化來說也是很好的樣板和示范。因為中國環境法還不像一些發達國家的環境法那樣已經發展得比較成熟，目前還正處于快速的發展變化之中，如何保持開放性和現代性是中國環境法典尤其需要關注和設法解決的問題，也是直接影響到中國環境法會不會進行法典化以及法典化進程能否成功的根本性問題。

(二)《法國環境法典》的基本模式及其借鑒

《法國環境法典》的編纂工作要遠早于瑞典，其環境法典的正式制定出臺卻較《瑞典環境法典》為晚。這其中固然有著兩國立法程序和立法環境的不同等因素，更重要的是《法國環境法典》編纂的目標定位較之瑞典更高。由于法國的法律制度一直都有著法典編纂的傳統，法國立法機關中也設有專門的法典化高級委員會，因此對于環境法典的編纂法國立法者也一直抱有很高要求，準備編纂出一部內容全面、結構嚴謹的傳統意義上的法典。盡管最終編纂出來的環境法典并未能完全達到這一標準，但整個編纂過程中一直以此作為目標定位。

在這一定位下，《法國環境法典》在篇章結構和內容構成上都比《瑞典環境法典》更為氣勢宏大、全面精細，更具有法典法的典型面貌和顯著特點。7大卷、30篇、114章的龐大結構，幾乎將所有與環境保護有關的法律規范都納入了環境法典的內容結構之中，取代了這些單行性法律，可謂是環境立法領域中十分罕見的鴻篇巨制，也由此成為世界上環境法典的典型代表。盡管如此，在環境法典之下法國依然保存著許多補充性的環境法規、規章，以配合環境法典的具體實施。此外，法國對經過多年努力制定出的環境法典也不打算像民法典、刑法典等傳統部門法典那樣長期保持穩定、一般不輕易改變，而是根據環境法律部門的特點定期進行檢查、修改。當然，這種立法修改不同于環境法典的編纂，無論在規模上、內容上還是程序啟動上都相對簡單。從法國環境法典編纂的歷史過程看，民間環境法典從1980年已經開始由民間的法典編纂者編纂完成，并由私人出版機構出版，這為2000年的官方環境法典的編纂積累了重要的及有益的經驗^[3]。

《法國環境法典》作為當前世界上最新、也最完善的環境法典，代表著世界環境法法典化立法的最新成果和最高成就，無疑應成為我國環境法進行法典化積極學習、借鑒的對象。當然，這種學習和借鑒應當與自身實際情況有機結合。具體地分析，《法國環境法典》編纂的較高目標定位和法典化程度，對于我國環境法的法典化來說應該是比較難以達到的，不符合我國環境法發展和法典編纂能力的實際情況，故而這一點不應為我所用。但是，《法國環境法典》對整個環境法領域相關內容的最大化覆蓋、融合，以及對此采取的許多立法技巧、技術則是值得我們學習的。法國在環境法典之下還利用許多環境法規、規章來補充環境法典的有關內容，使環境法典能夠很好地具體實施，這一點對我國也不無啟示意義。同時，法國對環境法典定期進行檢查、不斷進行修訂的做法，也可以運用在我國環境法動態化的法典化立法過程之中。最后，《法國環境法典》編纂過程中對民間資源的重視和利用，也當成為我國在編纂環境法典時所應積極采用的手段和措施。

(三)《德國環境法典》草案的基本模式及其借鑒

德國對于環境法應否進行法典化、何時開始進行法典化以及如何進行法典化問題的考慮十分慎重，對待環境法典編纂的態度也十分嚴謹。它不像法國毫不猶豫地選擇了法典化道路，并滿懷熱情地開始了環境法典的編纂工作；也不像瑞典，從一個較低的層次和階段開始，先嘗試性地制定出一部環境法典來滿足實際的需要。在環境法典編纂的實際過程中，德國是按照以前編纂民法典、刑法典等傳統法典的思路和方式來進行的。思維慣性的影響以及德國人對環境法典的理解和定位，都使得他們所追求的環境法典必然是一部內容全面、結構嚴謹、邏輯清晰、語言精煉、有機統一的法典。他們希望制定出的環境法典不僅具有法典法的全部面貌，還應具有法典法的基本內核，在理論上和條文上都能夠體系化和精細化。對環境法典過于實質化的追求，不可避免地導致德國環境法法典化的很高的目標定位，那就是制定出一部真正的法典。但是，限于環境法律部門本身的獨特性和環境法目前所處的歷史發展階段，即便在環境法比較發達、法治基礎深厚、法典編纂水平極高的德國，要制定出一部法典化程度極高、比較完備的環境法典依然是一件很不容易的事情。這也因此注定了《德國環境法典》的編纂是一個艱難、長期的過程。

在環境法典具體的編纂過程中，德國先是慎重地交由學術界來起草《環境法典》草案，分別由兩個不同的學術團隊來起草“總則編”和“分則編”，最終于1990年完成了“總則編”，于1994年完成了“分則編”。環境法典“教授草案”的起草及其完成，以及在此過程中所不斷深入展開的研究和討論，都大大加深和促進了德國環境法法典化的進程，使得《德國環境法典》的編纂更接近理性，并為此后“獨立委員會”草案的制定提供了良好的開始和扎實的基礎。在充分利用學界的智慧資源進行嘗試性編纂環境法典的基礎上，德國進一步加大了環境法法典化的力度和進程，正式由聯邦環境部成立了一個獨立委員會繼續制定出一個新的《環境法典》草案^[6]。 “獨立委員會”草案較之“教授草案”內容更為全面、結構更為龐大復雜，更接近其目標定位。目前，德國環境法典的有關草案還在不斷討論和修改完善之中。

盡管《德國環境法典》至今仍未能制定出來，該法典最終有怎樣的內容和結構還無法明確判斷，但其持續到今天的整個環境法典編纂過程中，也有許多東西(包括經驗和教訓兩個方面)可以供我國在進行環境法典的編纂時參考與借鑒。

首先，德國環境法很高的目標定位，以及由此形成的對法典化程度的高度要求，顯然是中國的環境法典編纂 “無法承受之重”。以德國的基礎和條件尚且都進展的如此緩慢和困難，如果我國也不切實際、好高騖遠地選擇如此高的目標定位，其結果可想而知：不是根本就無法進行下去、很快地夭折，就是在曠日持久的法典化“苦旅”中耗散掉基本的信心和相關的資源，最終歸于失敗。因此，必須對此引以為戒。其次，德國在對待環境法典編纂工作的嚴謹慎重、精益求精的立法態度十分值得我國學習，我國的許多立法質量不好、效果不好，固然和本身所具備的條件、能力和水平所限有關，但缺乏一種嚴謹慎重、精益求精的態度恐怕也是關鍵原因之一。環境法的法典化對我國而言是一件前所未有的、十分具有挑戰性的立法工作，因此，具備上述正確態度意義之重大自不待言。再次，德國在《環境法典》編纂過程中對有關理論研究的重視和依賴、對學術界智慧資源的充分利用以及對相關研究討論的積極推動等，都非常值得我國學習。把相關學術理論研究和法典化環境立法活動密切聯系起來，使理論資源和立法工作實現有效對接，是我國進行環境法典編纂所首先應當開始的準備工作。最后，德國在其兩個《環境法典》草案中所展示出來的精煉的立法語言、嚴密的法理邏輯和高超的立法技術等，也同樣是我國立法者在具體編纂環境法典時應當好好學習、努力提高的部分。這些也在很大程度上決定了環境法典的質量，以及在實施中的效果。

(四)一個基本性結論

通過前面對最具代表性的三個國家——瑞典、法國和德國——環境法法典化模式的基本內容與主要特點的分析與比較，可以看出瑞典、法國和德國在環境法法典化的具體道路選擇上各有特點，并不完全一致。它們之間在一些方面具有很大的相似性甚至相同性，但在另一些方面又有著很大的差別。這些差別的存在是和它們各自的實際情況密切相關的。而且，它們各自不同的選擇在本質上也許并無優劣之分，關鍵看是否契合了本國環境保護法治的實際，以及能否有效推動環境法的發展。環境法法典化的路徑也并非是單一的，作為一種嶄新的發展趨勢，環境法的法典化也許正需要進行多種進路上的探索和實踐。

對于我國環境法的法典化發展來說，瑞典、法國和德國各自不同或相同的做法，都有一定的參考意義和借鑒價值。這三個國家的環境法法典化模式分別有著多大的借鑒價值，主要是由我國環境法法典化所面臨的現實情況決定的，而并非是它們三者之間孰優孰劣。相對而言，瑞典的環境法典模式于我國更具借鑒意義，主要因為瑞典環境法典編纂的定位比較低，法典化的程度不高，操作起來的難度較小，比較容易獲得成功。這些特點顯然比較符合我國的實際情況：環境法治水平不高，環境法發展階段相對落后，沒有經歷過充分的基本法發展階段，需要從較低的起點開始，走漸進性、階段性的法典化發展路徑。而法國和德國基于本身較好的法治基礎、深厚的理論研究力量和較高的法典編纂水平，對環境法典編纂的要求比較高，追求高度的法典化。這顯然和我國實際情況相去甚遠，對于我國來說過于理想化，實現的難度相當大。因此，在基本的目標定位和方式選擇上，我國應更多地借鑒瑞典的經驗做法。但是，和法國、德國在基本情況上的差異并不排除中國對它們的某些優點和好的做法進行借鑒吸收。具體的內容前面已經進行了相應的分析。另外要重點指出的一點是，對于它們之間比較相同或相似的做法，比如法典法和補充性的單行法律或法規、規章的配合，對學術界理論研究力量的借重和對法典編纂的民間資源的積極利用，以及長期形成的高超的法典編纂技術等，尤其要重點考慮如何加以學習、借鑒和利用。

最后還需要說明的是，關于立法上的學習和借鑒問題，在我國一直存在著一定的爭議。根據美國學者吉爾茨的觀點，法律在本質上是一種地方性知識。(注：“法律就是地方性知識；地方在此處不只是指空間、時間、階級和各種問題，而且也指特色(accent)，即把對所發生的事件的本地認識與對可能發生的事件的本地想象聯系在一起。”吉爾茨.地方性知識：事實與法律的比較透視[C]//梁治平.法律的文化解釋.北京：三聯書店出版社，1998：126.)不少學者據此認為，法律制度是難以借鑒和移植的，一項法律制度往往對其所依憑的具體社會場域有著深深的“嵌入性”；一國法律制度的變革和建設，主要應當依靠“本土資源”。(注：盡管“法治的本土資源論”的始作俑者——蘇力先生的真實意圖并非只講求本土資源而排斥對域外資源的借鑒、利用(包括一定的移植)，其更深刻而真切的目的只是提醒那些動輒要“拿來引進”、“與國際接軌”的人們，更應該關注真正影響法律制度實際運作的社會性因素、注重對“本土資源”的培育和利用。但無可否認，蘇力先生這一觀點的提出及其流行卻引發了不少人的錯解誤讀。有關內容具體參見蘇力.批評與自戀：讀書與寫作[M].北京：法律出版社，2004： 197-209.以及蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學出版社，2004：3-23.) 筆者認為，地方性的知識不一定只能偏于一隅，必須在原產地使用。若然如此，就不會有什么全球化和國際化了。無論是自然科學領域還是社會科學領域，總會有一些地方性知識符合人類社會發展的規律，能夠通過交流與學習成為一種通用性、普適性的共同知識。一個民族、一個國家乃至整個人類社會的發展和進步，一個重要的源動力就是來自相互的交流、學習和借鑒，來自各種地方性知識的溝通與演變。20世紀80年代以后發生在世界范圍內的兩大法系互相融合與各國法律的趨同發展，就是最好例證。對于法律制度的發展來說，科學的態度和正確的方法就是同時利用好本土資源和域外資源，而不是排斥其中的任何一種。同樣，對于我國環境法的法典化來說，學習、借鑒外國的先進經驗和有益做法，充分利用域外資源，再和本土資源、本國的實際情況相結合，才能更好地推進和完成我國環境法的法典化進程，編纂出優質的環境法典。

三、我國環境法典的基本模式之選擇

(一)法典法與單行法的共存互補

我國環境法的發展根據自身實際情況和環境法發展的內在規律，選擇了動態性的適度法典化發展模式，這就必然要求制定出一部環境法典，來整合、統一整個環境法領域中的各種單行性法律規范，把相應的內容納入到法典之中。因此，這也就不可避免地吸收和取代掉眾多的單行法。但是，環境法典對單行法的這種取代并不是全部的和絕對的。事實上，環境法典排他性地全部取代單行法也是行不通的、不可能實現的。從瑞典和法國的相關做法看，環境法典和環境單行法規、規章也在不同程度上同時存在著，共同構成整個環境法律規范體系。

也就是說，基于環境法典本身存在的局限性和環境法治現實的要求，在環境法法典化的開始階段，環境法典、環境單行性法律、法規和規章等，將在很長的一段時期內共同存在。具體說來，在環境法典之外之所以還需要有一定的環境單行法或法規、規章等存在，主要有兩方面的原因。一方面是我國環境單行法的發展還不是十分成熟和完善，尤其是各個領域的發展不夠均衡，局部領域內的環境單行法還存在著比較薄弱、粗糙甚至空白的問題。因此，盡管從總體上考慮、根據實踐中的需求，環境法進一步的發展應當進行法典化立法，但是單行法的發展模式對我國環境法發展在局部領域仍有一定的作用空間。在有實際需求的領域內完善環境單行法，并不會影響到環境法典的制定和發揮作用，而是可以在一定時期內同時存在、共同為環境法的發展完善發揮作用。另一方面是因為在環境法法典化的初始階段，制定出的環境法典還不能完全取代單行法的全部作用，在許多方面還力所不逮、存在著很大的局限性；因此，無論是為了使環境法典的功能在實際運行中得到充分有效的發揮，還是為了切實形成一個強大完善的環境法律體系，都需要利用一定的單行法來補充、完善和具體化環境法典中的有關制度措施和條款規定。只有把兩者有機地結合起來，發揮好各自的作用，才能有效實現環境法對環境保護領域的調控與規制。

因此，盡管我國環境法的發展模式必須發生轉換，應從單行法模式轉向適度法典化模式；但這并不意味著將來環境法的發展完善與過去的單行法模式徹底決裂，而是可以在一段過渡性時期內繼續發揮其“余熱”。換言之，單行性法律、法規和規章的存在和不斷加以完善，也同樣是中國環境法法典化模式的當然內容。如此以來，整個環境法律體系中并非只有一部環境法典，而是包括了環境法典和有關的單行性環境法律、法規和規章等，甚至在剛剛實現法典化的階段，有關的單行性環境法律、法規和規章等數量還很多。盡管環境法典毫無疑問地居于主要地位，效力高于法典之外的法律、法規和規章，這些法律、法規和規章也主要屬于環境法典的配套部分，是對法典的有機補充和具體化；但它們的地位和作用也同樣十分重要、不可忽視，與環境法典共同構成了整個環境法律體系。

(二)環境法典編纂的體例選擇

在實際進行環境法典的編纂過程中，首先應當確定的是所要編纂法典的具體內容。而相關內容的確定又需要先解決環境法典與整個環境部門法淵源的關系問題。對于部門以外的法律淵源，包括憲法中有關環境保護問題的條款，民法、刑法、行政法和訴訟法等法律部門中涉及環境保護問題的內容，以及我國參加的有關國際條約中關于環境保護問題的內容都應當以適當的方式吸納在環境法典之中，并做好與相關法律的協調和鏈接。更為重要和復雜的是環境法典與部門內各單行性法律、法規和規章等法律淵源的關系問題，如何處理這一關系直接影響著法典編纂的具體體例選擇。環境法典應當首先對所有的單行法律法規進行全面的整合，把相關內容吸納到法典中來，相應地取代掉這些法律法規；然后再根據環境法典的實際需要再保留、修改甚至重新制定出一些單行法律法規或規章，從而構建出一個全新的環境法律體系。

在這一前提下，借鑒瑞典和法國編纂環境法典的做法，我國在編纂環境法典時應當以促進可持續發展為目的，按照一定的原則對現行的環境單行法律法規等進行篩選、梳理、提煉和歸納，借助于適當的結構將其組合在一起。在這一系列的環節中，法典的體系結構和篇章安排，即法典的體例(注： “法典體例”在國內法學理論中并沒有一個嚴格的定義，在民法典的相關理論中有時特指民商合一或民商分立的問題，一般在更廣泛的意義上是指稱法典的篇章結構及順序。)，進言之，也就是對環境單行法進行歸類和組合的方式，就顯得格外重要。它直接決定著通過環境法典來整合各類環境立法這一法典編纂目的能否實現以及實現程度。

全面考察人類的法典編纂歷史可以發現，在不同的歷史時期和不同的國家中，法典編纂曾出現過多種體例，大致包括古代體、編年體、字典體、官制體、主題體和學理體等。隨著人類社會法律制度的發展和法典編纂能力的提高，學理體以其自身的優勢而逐漸成為現代各國編纂法典通用的一種體例。學理體結合法學家的學說和理論，將法典分為總則、分則和附則三部分。法典的總則部分，即是專門設定對整部法典具有統領性和全局性意義的基本制度和基本原則。總則編在一部法典之中具有十分重要的地位，位于一部法典正文部分的最前面。達維德認為：“總則牽涉到的問題，真正說起來，超過這個總則，不單是法典的結構，而更多的是總則所表現出來的系統化精神與抽象的傾向。”^[5]分則是法典的正文部分，主要是以不同主題的形式對法典調整的事項加以詳細規定，使總則的內容具體化；附則位于法典的最后，作為總則和分則的輔助性內容^[5]314。無論是法典法的典型代表《法國民法典》和《德國民法典》，還是現代以來一些主要的法典法，都體現出學理體的立法體例。瑞典環境法典與法國環境法典也同樣是采取了學理體，相較而言，法國環境法典的體例更加復雜、成熟和完備，瑞典環境法典的體例則相對簡單。

我國環境法典無疑應當采用學理體的編纂體例，采取總則、分則和附則這樣的基本體例結構。但在具體的組織結構和篇章安排上到底是借鑒《法國環境法典》的做法還是以《瑞典環境法典》為參照?筆者以為，盡管《瑞典環境法典》在基本定位和具體模式上可能更為接近于我國環境法治的現實情況，我國環境法典的編纂在基本走向上應更多地參考瑞典的經驗做法，但也必須注意到，《瑞典環境法典》畢竟制定出臺已經將近10年的時間了，如果追溯到最初起草設計的時間則已經有15年左右的歷史了。其相對粗糙的體例安排和框架設計未必能夠適應未來環境法進一步發展的要求，而我國當前所要編纂的環境法典則是面向未來、至少2010年以后(按照法典編纂的一般周期來算)的環境法制，因此，在篇章結構的設計上還是應當努力超越《瑞典環境法典》。《法國環境法典》的體例安排則可以為我國環境法典的編纂提供較多的借鑒。雖然《法國環境法典》也已經出臺了8年左右的時間，但由于法國環境法典的定位和標準要求比較高，加之法國的立法機構在法典編纂上有著很高的專門化水準，因此法國環境法典的體例結構十分嚴密和精細，從卷到篇、章、節，層次分明、結構合理，邏輯嚴謹。

盡管可以很好地學習借鑒《法國環境法典》的體例安排，但畢竟我國當前所要編纂的環境法典還達不到法國的階段和水平，因此在體例選擇上也未必要完全以法國環境法典為樣本，采用如此宏大廣博的體例，而應當務實地定位在《法國環境法典》和《瑞典環境法典》之間，并結合我國的現實情況，努力體現出自己的特色。具體說來，我國環境法典的體例結構應當在總則、分則和附則這一基本結構下，分為編、章、節三個層次。在“編”的層次上，可分為總則編、分則編和附則編，其中分則編可以根據具體的內容種類分為多編，在各分則編中亦可以根據具體需要分為總則性內容和分則性內容。在總體篇幅上，由于是初次進行環境法典的編纂，能力、水平畢竟有限，故而不宜太大太長，這也符合環境法治實踐的需要。具體可以《瑞典環境法典》為參考標準，不應如《法國環境法典》那般長篇累牘。

(三)環境法典的內容結構

在學理體的法典編纂體例結構之下，環境法典的總則編、分則編和附則編的相關內容簡單應作如下安排。

1.總則編的基本內容

作為我國環境法典的總則部分的主要內容應當以“可持續發展”為指導思想，以“人類利益中心主義”的生態利益優先為核心理念，將環境資源保護與經濟社會發展緊密結合起來，不僅要從整體、全局和宏觀的高度，對開發、利用、節約、管理、保護和改善環境資源的基本原則、基本制度作出規定；還應當對經濟社會與環境資源的綜合決策機制，各級政府機關、企事業單位、社會組織和公民個人在環境資源保護方面的權力、權利與義務，普遍適用的環境資源監督管理體制和管理制度等重要問題作出規定。

2.分則編的基本內容

由于環境法典編纂本身就是要從邏輯上對現有的環境立法進行重組和整編，這種法律上的邏輯既不是環境與資源要素在物理上的形態，也不是人們行為作用的領域，而是法律的特定目的與功能。因此，環境法典的分則不能固守單項調整和綜合調整的劃分(注：筆者在這里用“單項調整”是指稱拘泥于某一環境要素或某一環境問題的法律調整；而用“綜合調整”則是指稱跨越單個環境要素或環境問題的法律調整。) ，而應從整體上考慮進行高效合理的安排。分則編應當由5個部分內容組成：

一是污染防治法。法典的這一部分內容在現行法中發展得相對穩定和成熟，其單行法基礎包括《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》等。這類法律所共有的內容，在法典編纂時應歸納在一起，可以作該部分的總則考慮，以避免重復。二是自然資源法。法典的這一部分因為內容龐雜，但又都和自然資源的規劃利用乃至節約養護有關，因此作為法典內部一個相對獨立的亞環境法體系，同樣可以在具體安排上采取總則和分則的形式。構成環境法典這部分內容分則的現行單行法主要包括《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》、《煤炭法》、《海域使用管理法》等方面。三是生態保護法。目前中國對于生態保護法的研究還有待深入，對其重要性的認識還不夠。通過在法典中將其作為獨立的一編規定出來，有助于推動生態保護法的發展和實施。四是區域自然人文環境養護法。這類立法屬于比較特別的環境保護法，目前在中國的立法體系中層級較低，只有為數不多的幾部行政法規和規章，但這并不表明相關的內容不重要或不應當規定在環境法典中；相反，從中國環境立法完善的進程看，這類立法是亟待填補的法律空白。五是環境資源綜合管理與調控法。該部分內容主要是對環境與資源的綜合性的管理和調控制度措施進行規定，具體包括綜合性管控的主要原則和基本性制度、循環經濟建設、節約能源、清潔生產以及一些市場化、經濟性的制度機制，還有就是環境糾紛處理的程序性機制等。

3.附則編的基本內容

一般來說，法典的附則是在法典的整體中作為法典總則和分則輔助性內容而存在的一個組成部分^[6]。這些輔助性內容主要是對法典的主要構成、具體實施等方面進行補充性說明和規定。中國環境法典的附則編的基本內容應主要包括三個方面，一是環境法典如何與中國參加的、涉及到環境問題的有關國際條約進行有效銜接，實現國內法與國際法的協調；二是環境法典與憲法、民法、行政法、刑法、訴訟法等有關法律部門之間如何進行協調、互補的問題；三是環境法部門內部環境法典與有關的環境單行法律、法規和規章等之間的關系，以及它們之間如何實現共存互補的問題。ML

參考文獻：

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Approaches to and Paradigms of Codification of China’s Environmental Law

ZHANG Zi-tai

(Fudan University School of Law， Shanghai 200042， China)

Abstract：Codification has proved to be an alternative way for the development of environmental law under new circumstances， which should be preferred by China to improve its environmental law. While Chinese basic environmental law has not yet well developed， in consideration of its reality and situation， China might skip improvement of basic laws and immediately enter the stage to codify its environmental law step by step. As for the specific approaches and paradigms， China should， by reference of the codes (or drafts) of Sweden， France and Germany， assume the way that permits the coexistence of a code and some specific enactments and lets them supplement each other. As for the stylistic rules and layout of the environmental code， it should have such contents as “general rules， partial articles and supplementary articles” which are to be compiled in the order of “chapter， section and article.”

Key Words： environmental law； codification； basal path； basal mode

本文責任編輯：曹明德