城市污水處理項目投融資機制研究

摘要：文章分析了現行城市污水處理行業投融資體制存在的問題，基于公共物品和項目區分理論以及借鑒國外污水處理行業投融資發展經驗的基礎上，提出應建立投資主體多元化、融資渠道多樣化、運作模式多樣化以及制定合理的收費政策、發揮政府監管作用的城市污水處理項目投融資機制。

關鍵詞：城市污水處理；投融資機制

投融資機制，是一種與投融資有關的一系列配套制度。其內容包括投資主體、資金籌措、投資收益分配以及投融資監督體系建設等等。

一、 現行城市污水處理行業投融資體制存在的問題

我國現行城市污水處理行業投融資體制是在計劃經濟體制下逐步形成和發展起來的，這就形成政府是最大的投資主體的特點，這種傳統的投融資體制存在著明顯的弊端。主要表現為：

1． 投資主體單一。長期以來我國污水處理廠的建設資金主要來源于中央和地方預算內專項資金、部門和地方配套資金、國債和國外貸款，運營仍主要由隸屬于政府的事業性單位負責。隨著經濟的快速發展以及公眾對環境質量的要求越來越高，光靠政府資金已不能滿足需要。

2． 投資效益差。由于傳統的城市污水處理行業是以政府為主要投資主體，這種投資與運營都由政府直接操作的狀況容易導致經營管理上的政企不分，使企業缺乏外部競爭壓力和經濟利益驅動機制，從而導致投資效益低下。

3． 投資總量小。“十一五”環保規劃預計投資13 750億元，比“十五”期間增加近一倍，但占GDP的比例也只達到1.6%。而根據發達國家的經驗，要有效的控制污染，環保投入要占到國民生產總值的3.0%才能使環境質量得到明顯改善。

4． 政府角色過重，市場機制難以發揮作用。我國污水處理行業長期以來以財政資金為主，政府幾乎承擔著污水處理設施建設與運營的一切事務，這樣社會資本進入的門檻高，阻力大，市場機制難以發揮作用。

二、 建立城市污水處理項目投融資機制的理論基礎

現代經濟學認為，社會生產消費的物品可根據其效用、消費、供應的性質和特征劃分為三大類型：純公共物品、準公共物品和私人物品。城市污水處理項目具有單獨消費、供應易于排除的基本特征，屬于準公共物品，應該引入市場機制，允許社會資金參與建設和運營。如果準公共物品都由政府投資，首先，公共財政力量不濟；其次，國有企業存在效率問題；第三，政府直接參與投資和經營，難免陷于紛繁復雜的微觀經濟事務之中，既不利于政府履行其維護市場秩序和宏觀調節的職能，也不利于企業之間的公平競爭。

根據項目區分理論，項目按能否讓市場發揮作用這一角度分類，以投資項目有無收費機制即資金流入及有收費機制下是否有收益分成非經營性項目、經營性項目和準經營性項目三類。城市污水處理項目，由于具有收費機制，具有一定的經濟效益，但目前收費價格還沒有到位，無法完全收回成本，附帶部分公益性，屬于準經營性項目，投資主體可以是國有企業，也可以是民營企業、外資企業等，資金來源以市場機制為主，但要通過政府適當補貼或政策優惠維持正常營運。政府可根據需要，通過制定特定政策或提高產品或服務的價格，建立城市污水處理收費機制。

三、 國外污水處理行業投融資發展概況

國外污水處理行業發展中的主要特點之一就是污水處理企業的民營化、私有化。但在引入社會資本和私人部門參與問題上，發達國家曾走了一條反復曲折的道路。19世紀后期和20世紀初期，英國和美國的絕大部分污水處理設施和服務都是由私人部門建設和運營的。但發現以私人部門為主的模式帶來了服務價格高、質量差、政治腐敗等一系列問題。到了20世紀，英美等工業化國家的公共部門和地方政府承擔污水處理設施建設的絕大部分責任，然而這一模式很快又暴露出了政府財政負擔加大和建設運營效率低下等新的問題。到20世紀90年代之后，政府又重新邀請私人部門參與基礎設施建設和運營領域，即PPP（即Public Private Partnership）模式，倡導私人部門參與基礎設施建設與運營即PFI（Private Finance Initiative）。即把原來由政府承擔的公共服務交給私人企業去做，政府只需要與私人企業簽訂合同，明確雙方的責任和義務就行。這樣做不僅使政府減輕了負擔，而且有利于提高公共服務的質量和效率。

在法國，城市污水處理設施的所有權為政府，政府通過出讓“特許經營權”的方式將污水處理設施的建設、運營權承包給企業，承包商由此可獲得20年~30年的經營權，資產所有權和運營責任清晰劃分。法國污水系統的建立是以公私合營為主體，排水管網由市政當局建設，大部分資產屬于市政當局，民營者只承擔運行責任。在德國，部分城市進行了排水基礎設施私有化的改革，特別是在首都柏林。柏林水務公司是德國最大的供排水企業，1994年公司開始了私有化進程，它的水費收入足以支付污水處理及管網維護的所有費用包括還貸和折舊，在此基礎上還有一定的收益。

韓國的污水處理廠也由私人部門參與建設，引進BOT模式，近年來，污水處理率達到80%以上。馬來西亞1993年出臺污水道事業法，根據這一法規地方城市的污水道、污水處理設施移交給聯邦政府。政府在財政制約下，為了有效地提高污水處理率，從1994年在聯邦政府的統一管理下開展了民營化，方式大多為特許合同（設計—建設—運營—移交)，期限為28年。泰國1992年國家環境保護法實施以來，加快了環境基礎設施的民營化進程，但由于私人部門收益保證機制不健全，民營化開展得并不順利。菲律賓為了提高污水的公共服務水準和系統的效率、改善政府財政負擔，積極推進私人部門參與環境基礎設施領域。1990年制定了亞洲第一部BOT法規，并在財政部下面成立了BOT中心，專門負責BOT項目的實施工作。該中心的作用包括實施相關的政策、法規及監督，對私人部門提供支持，提高地方政府實施項目的能力。

四、 建立城市污水處理項目投融資機制的建議

1． 投資主體多元化。除了傳統的投資主體——政府以外，多元化的污水處理項目投資主體還應該包括本國企業、社會公眾和國外投資主體。社會公眾資本參與城市污水處理項目投資具有極大的現實可行性，一是居民儲蓄存款余額已達十多萬億，龐大的資本在尋找出路；二是社會公眾資本和國外資本的加入，可以改善公司的治理結構和風險收益預期。引入國外投資主體，不僅可以籌集項目所需資金，而且還可以學習到國外先進的技術和成功運作的管理經驗。

城市污水管網的建設與運營具有顯著的正外部性，完全靠市場機制，會出現供給量嚴重不足甚至供給量為零的情況。同時，管網的投資大、建設和管理難度比較大，如果將管網完全交給企業運作，征地、拆遷等問題不易解決，污水收集系統難以完善。即使在主張市場萬能的西方發達國家，也不惜花費巨大的政府財力、物力進行投入，因此，政府應對污水管網承擔一定投資責任，具體承建可以通過招標方式進行。配套管網是城市污水處理項目成敗的關鍵，地方政府應該在招商前提前做好排水管網的改造和鋪設工作，然后再進行招商，這樣不僅有利于吸引投資，而且也不會造成污水處理廠建成后無水可處理的尷尬境地。

污水處理廠作為相對獨立的設施，完全可以推向市場，由企業進行投資、建設及運營。通過招標選擇技術先進、經驗豐富、能提供優質服務的企業運作。與政府直接操辦相比，企業運作一是可以節約投資，降低建設成本；二是可以減少人員，降低運營成本，提高效率，從而減少政府的財政壓力和市民負擔。

2． 融資渠道多樣化。污水處理企業的資金來源除了財政預算資金、國債資金和國外政府贈與資金外，還可以通過銀行貸款、發行證券以及企業自身積累。

銀行貸款可分為國內外商業銀行貸款、國家開發銀行貸款。商業銀行貸款利率一般較高，并需要有抵押品，如以固定資產抵押或以政府給予的污水處理收費權質押；國家開發銀行對污水處理項目可以較低的利率貸出或無息資金（如預算內資金），也可以和商業銀行相同的利率貸出，但貸款期限較長。無論是商業銀行貸款還是國家開發銀行貸款，都需要申請貸款的建設單位對擬建項目的經濟合理性、技術可行性和建設必要性等進行可行性論證。

污水處理企業可發行的有價證券主要是債券和股票。由于政府的支持以及穩定的經營現金流，污水處理企業發行企業債券將有很大的空間。污水處理企業的股票發行，是向國內外籌集污水處理資本金的重要途徑。對于效益好規模大的污水處理企業可以實行股份制改造，并推薦上市。在上市公司的審批上，國家應給予優惠政策，加快從事污水處理企業的上市速度，鼓勵和支持污水處理企業上市發行股票，通過社會融資實現企業資本的籌集和擴張，增強企業的投資能力。對于新興科技型污水處理企業，由于高科技和良好的發展前景因而具有較高的投資價值，可以向國內中小板或香港創業板市場進行融資。市場經濟國家的經驗表明，發行優先股票吸收國內外私人資本進行城市污水處理，既能滿足污水處理的巨大資金需求，又不喪失政府對污水處理項目的控制權。

3． 運作模式多樣化。根據國外污水處理企業的發展經驗及國外大型水務企業在國內污水處理企業的實際運作，污水處理企業可采用的投融資模式主要有托管運營、TOT、BOT、PPP、ABS等。對已經建成的城市污水處理廠可以采用兩種模式：第一種是托管運營，政府保留污水處理廠的所有權，將自己擁有的污水處理廠通過發包的形式委托給企業運營，并對其運行實施監督管理，企業享有經營權和收益權。第二種是TOT（Transfer—Operate—Transfer）模式，政府對其建成的污水處理廠在資產評估的基礎上，通過公開招標方式向社會投資者出讓資產和特許經營權，獲得特許經營權的社會投資者組成項目公司，在協議期內通過收取服務費回收投資并取得合理利潤，協議期滿，投資者將污水處理廠無償移交給政府。對于待建的污水處理廠，可以采用BOT和PPP模式，BOT（Build—Operate—Transfer）模式是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司籌資和建設城市污水處理設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取污水處理費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運行良好的城市污水處理廠等無償移交給政府。PPP（Private—Public—Partnership）模式，是指政府部門通過政府采購形式，與中標單位組成的特殊目的項目公司簽訂特許權協議。由該項目公司負責籌資、建設與經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，該協議不是對項目進行擔保，而是政府向借貸機構做出的承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關費用。這個協議使項目公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采取這種融資形式的實質是，政府通過給予民營企業長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。ABS（Asset Backed Securitization，資產證券化融資），是指以項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產未來可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場上發行證券來募集資金的一種證券化融資方式。由于污水處理行業具有在未來產生可預測的穩定的現金流、繳費拖欠比例低、受中央和地方政府支持、風險低等特點，而這些特征正符合資產證券化融資的需求，因此污水處理行業是很適合采取證券化融資的優良資產。

4． 制定合理的收費政策。在污水處理設施建設中，無論是委托經營、TOT、BOT、PPP還是ABS模式，都涉及到政府和污水處理企業兩方面，因而在這些項目投融資模式中問題的核心就是政府與污水處理企業的利益關系。

按照“污染者付費”和“治理收費高于成本費用”的原則，污水處理企業的回報最終來自廣大市民繳納的污水處理費，而且污水處理費必須達到合理的標準。由于城市污水處理是一項關系到社會每個成員的公益事業，政府要從人民群眾的角度考慮，制定合理的污水處理費。

在發達國家，污水處理領域就一直以其投資回報穩定，風險小而備受資金雄厚的投資者青睞。在我國，污水處理項目被定位為保本微利項目，因此，制定的污水處理價格，既能使投資者得到合理回報，又能兼顧消費者的承受能力。目前污水處理企業不是直接面對消費者，而是通過政府制定污水處理價格并征收污水處理費。因此，在制定污水處理價格時，政府要平衡企業和消費者兩方的利益。

5． 發揮政府的監管作用。污水處理提供的是一項社會服務，不直接面向最終客戶，因此公眾無法對產品的質量和服務進行判斷，服務的好壞有賴于政府的監督。政府監管的目的就是對公眾支付的有效性負責，監督運營商履行合同條款，確保污水處理這一公共產品的質量。同時，也讓運營商得到合法的利潤和投資回報。政府監管體系有效與否便成了污水處理行業能否健康可持續發展的基本保證。為此建議，由政府組織研究制定有關城市污水處理設施建設、運營、拍賣、抵押、資產重組、收費管理、市場準入、單位改制等方面的配套政策，并定期對城市污水處理企業的運營成本、服務質量、出水水質達標情況進行考評，并將考評結果公布于眾，供政府和社會公眾監督。

參考文獻：

1．陳亢利，馬晶晶．創新中國環保市場的投融資機制．環境科學動態，2005，（1）．

2．常杪．我國現階段城市污水處理領域投融資機制問題分析．中國環保產業，2005，（5）．

3．呂婧．建立環保產業投融資機制 促進我國環保產業發展．青海金融，2004，（8）．

重點項目：本文為廣州市科技計劃項目“城市污水處理投融資及運營管理體制研究”（06R046）的一部分。

作者簡介：劉娥平，博士，中山大學管理學院財務與投資系主任、教授、博士生導師。

收稿日期：2007-12-24。