我國進口廢物原料監管中存在的問題與對策

隨著我國對外貿易的快速發展和利用外資的逐年增多，對各種生產性資源的需求日益旺盛。加之我國的可利用資源相對匱乏，而進口廢物原料成本低、利潤高，經過適當加工后，相關性能指標與原材料相差無幾。再加上發展循環經濟和走可持續發展之路已成為建設和諧社會的共識，作為對原料需求的有益補充，從國外進口可再生利用的廢物原料已成為我國經濟發展的必要條件。資料顯示，僅廢舊金屬一項，中國每年就處理著全球總產量的1/3。就中國最大的貿易伙伴美國而言，中國每年向美國進口的廢料貿易總額僅次于大豆和電腦之后。在國家一些優惠政策如進口廢紙、廢鋼鐵零關稅的支持下，國外廢物原料源源不斷地進入中國市場。進口廢物原料，可以有效地利用國際和國內資源，有利于緩解我國原材料供應緊張的壓力，促進再生資源利用，有利于降低企業的生產成本。同時，廢物加工利用行業的發展也增加了勞動力就業機會，具有一定的環境、經濟和社會效益。

我國提倡和保護正常的廢物原料回收利用工作，有條件地允許從國外進口諸如廢紙、廢鋼等可回收物資。同時，嚴禁固體廢物和生活垃圾流入國內。1991年，我國加入了《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》。此后，我國制定和頒布了一系列防止和打擊“有害洋垃圾”非法入境的法律法規。盡管我國已基本形成控制固體廢物和危險廢物進境的法律體系，但在進口廢舊物資的管理體制中仍存在不少缺陷，在廢物利用、拆解管理方面也存在法律空白，不法分子往往利用政府在管理上的漏洞將國外危險廢物進口到國內。因此，加強對進口廢物原料的監管，是促進我國經濟社會和諧發展的重要保障。

一、關于國際廢物貿易

我國2005年4月1日實施的新《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》中對固體廢物的涵義是“指生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質”。為了方便對固體廢物的管理，該法又將固體廢物具體分為工業固體廢物、城市生活垃圾及危險廢物三類。

國際廢物貿易是指不同國家之間對工業或生活廢物的進出口交易。根據《巴塞爾公約》規定，廢物的越境轉移是指“危險廢物或其他廢物從一國的國家管轄地區轉移至或通過另一國的國家管轄地區的任何轉移，或移至或通過不是任何國家的國家管轄地區的任何轉移，但該轉移須涉及至少兩個國家”。這里的“其他廢物”在我國海關管理中稱為“限制進口類可用作原料廢物（簡稱進口廢物原料）”，我國對這類廢物實行限制進口政策，而危險廢物屬于禁止進口類。國際廢物貿易就是涉及這兩類貨物國際間轉移的一種貿易。

國際廢物貿易作為一種垃圾處理的手段早已存在。從20世紀70年代初產生以來，國際廢物貿易發展迅猛，其越境轉移現象日益劇增。綠色和平組織的報告指出，發達國家正以每年5000萬噸的規模向發展中國家運送廢物。從實踐上看，其主要途徑是發達國家以國際貿易的形式向發展中國家出口。國際廢物貿易的主要流向是從北美、歐洲、亞洲等新興工業化國家和地區流向亞洲、拉美等不發達國家和地區。美國、加拿大、歐盟、俄羅斯、日本等發達國家是世界上主要的廢物原料出口國，而中國、印度、越南和非洲各國則是廢物原料的主要進口國。

進口廢物原料的發展中國家由于缺乏較完善的監管機制，加之對環境保護問題重視不夠，沒有制訂嚴格完整的環保法律，因而給不法分子借出口廢物原料之名，將大批危險廢物轉移到發展中國家以可趁之機。1988年綠色和平組織發表的《國際廢物貿易：綠色和平組織清單》揭露了發達國家為了轉嫁污染、降低處理費用，紛紛將生活垃圾、工業廢物甚至危險廢物以再生工業原料的名義向發展中國家“傾銷”的情況。國際上為了控制這種危險廢物的越境轉移，聯合國環境規劃署于1989年3月22日在瑞士巴塞爾召開的世界環境保護會議上通過《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（簡稱《巴塞爾公約》），1992年8月20日正式實施。

二、當前我國進口廢物原料的基本情況

據海關統計，近年來我國《國家限制進口的可用作原料的廢物名錄》內的廢物原料進口一直呈上升趨勢，而且金額巨大。其中，廣東省每年廢物進口數量在全國居于前列。2006年，廣東省進口廢物數量達1000多萬噸，廢物貨值超過200億美元。其中限制類進口廢物（包括廢五金、廢塑料、廢不銹鋼、廢糖蜜、廢織物）為706.2萬噸和廢鋼船170艘，廢五金和廢塑料占大部分，占全國進口廢物總量的1/4。

目前，《國家限制進口的可用作原料的廢物名錄》允許進口的十類廢物原料中，我國主要以進口廢五金電器及廢機電產品（俗稱第七類廢物）、廢塑料、廢紙、廢金屬（俗稱第六類廢物）和廢鋼為主。基本情況是：

（1）第七類廢物。第七類廢物，即廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等。國家環保總局對進口第七類廢物加工利用定點單位有嚴格的審批程序和管理規范制度。

（2）廢塑料。1998~2003年我國廢塑料進口平均年增長35.8%，2000年廢塑料進口量大幅增長，突破200萬噸大關，2003年進口量進一步增長，突破300萬噸大關。事實上，近年來我國廢塑料進口一直保持旺盛的態勢。過去5年，廢塑料進口量從2002年的245.8萬噸猛增到2006年的586.5萬噸。

（3）廢紙。近幾年來，我國廢紙進口增長較快。據海關統計，2007年前7個月，我國進口廢紙1368.1萬噸，和去年同期相比增長20.4%，價值23.1億美元，同比增長49%。美國一直是我國廢紙的最大進口來源地。

（4）廢金屬（第六類廢物）。2006年廢銅和廢鋁進口量均比上一年同期下降，中國廢金屬進口趨勢放緩。而今年下半年以來，中國銅、鋁和不銹鋼廢料進口已開始反彈。

（5）廢鋼。自去年以來，我國廢鋼進口量大大低于前幾年同期的進口量。據海關統計數據顯示，2006年，全年廢鋼進口量為538萬噸，同比下降476萬噸，降幅達47.0%。2007年廢鋼進口量繼續呈下降趨勢。造成我國廢鋼進口量持續下跌的主要原因有：國外廢鋼供應緊張，廢鋼進口價格高；煉鋼企業盡可能以鐵水和生鐵替代廢鋼；電爐鋼占鋼產量的比例下降；企業內部回收和國內采購量增加等等。

三、我國進口廢物原料監管中存在的主要問題

進口廢物原料不僅緩解了國內原材料供應緊張的壓力，而且具有明顯的經濟效益。廢物原料的加工利用屬于勞動密集型產業，既可有效利用我國的比較優勢，又可增加就業崗位，緩解就業壓力，符合我國國情。進口廢物原料也具有一定的環境效益。例如進口廢鋼鐵，既可減少尾礦和冶煉渣對環境的污染，又節約了能耗，提高了生產效率。又如進口廢紙，不但保護了森林資源，還有利于減少紙漿生產過程的污染。

目前我國主要由海關總署、國家環保總局、國家質檢總局、商務部共同對進口廢物進行管理。環保總局負責發放環保批準證書，質檢總局負責對進口廢物的質量、品質進行檢驗，海關批準證書和通關單，辦理驗放手續。國家環保總局等有關部委結合多年來我國進口廢物環境保護管理實踐，參照國際通行管理慣例，陸續對廢物進口審批制度做出了多項重大改革。將進口廢物劃分為自動進口許可管理類、限制進口類和禁止進口類三種，實行分類管理。但仍然存在的主要問題有：

1.進口廢物原料目錄管理方面存在不確定因素

《國家限制進口的可用作原料的廢物名錄》中共列出十類允許進口的廢物原料：動物廢料；冶煉渣；木、木制品廢物；回收廢、碎紙或紙板；紡織品廢物；賤金屬及其制品的廢碎料；各種廢舊五金、電機、電器產品；廢運輸設備；特殊需進口的廢物；塑料的廢碎料及下腳料等共十類，對應的HS編碼32個。另有第七類“廢電機、廢電線電纜、廢五金電器”三種商品及第九類“特殊需進口的廢物”未對應HS編碼。特別是關于第九類“特殊需進口的廢物”，這一規定國家沒有對它的具體內容進行具體的描述，只做了一個概括說明。使海關、質檢各部門在貨物入境檢查及放行上有很大的決定權。但如果這種決定權使用不當，會使廢物進口失控，給走私分子偽報進口創造機會。

2.進口審批沒有或者難以杜絕環境污染問題

進口廢物原料要經過國家環保部門的嚴格審批，包括廢物原料的種類、數量、進口口岸、時限、廢物利用單位等。但市場上倒買倒賣環保批文已經是一個非常普遍的現象。實際進口單位和加工利用單位的實際條件都和審批的有關項目相差甚遠，特別是加工利用單位的環保設施不足甚至沒有，從而帶來很大的環境污染風險。廢物原料的再生在為我國經濟發展做出貢獻的同時，也帶來一系列的環境污染問題，包括廢氣、廢水、廢物等，所以廢物加工利用單位都應該有相應的環保設施。但實際上加工利用單位絕大多數都不具備相應的環保設施，有的甚至連工商登記都沒有。檢驗檢疫部門也不完全具備所有危險廢物的檢測儀器，所以污染和危害的可能性總有存在。

3.與相關國際組織聯系不緊密

我國相關管理部門在政策信息變更時不能及時有效地通知境外供貨企業，造成信息阻塞。國外許多廢物原料回收行業在向中國開展出口貿易時所面臨的最大問題就是缺乏第一手信息，許多廢物原料回收公司得到的以及傳遞的常常都是一些二手和三手信息，有不少信息還是錯誤的，浪費了貿易雙方不少時間和精力，喪失了許多合作機會。

4.不法分子騙取進出口退稅

一些不法分子為獲取“補貼”、騙取國內的進出口退稅，不惜以污染我國環境為代價而與國外不法商人相互勾結，偷梁換柱、以次充好向國內轉運有害、有毒廢物，導致多起危險廢物入境事件，對我國環境保護事業造成了嚴重影響。具體做法主要是以偽報品名方式進行，例如將廢催化劑（國家禁止進口）偽報為鉑精礦等。也正因為此，進口廢物原料被眾多媒體冠上“洋垃圾”的罪名。2007年1月，黃埔新塘海關在東洲灣碼頭對進口集裝箱進行查驗時，堵截住裝滿了15個集裝箱的總重達252490公斤的惡臭進口廢物。血袋、廢膠瓶、未清洗的廢薄膜、醫療廢棄口罩、棉花球等洋垃圾險些以“廢紙”的名義流入國門。經查，是由東莞一家造紙企業申報進口的，而申報進口的貨物名稱卻是廢紙。據海關總署統計，2006年我國海關共查獲走私“洋垃圾”竟高達8000噸。

所以，如何加強對進口廢物原料的監管，使我們能有效地利用廢物原料緩解原材料供應不足現象，并帶動相關產業的發展，這已成為我國建立節約型和諧社會及經濟可持續發展的重要課題。

四、對進口廢物原料加強監管的對策建議

1.國家有關部門應加強廢物原料進口的管理工作，嚴格審批制度

目前國內進口廢物原料利用企業尚處于不成熟階段，變動性極大，因此必須加強對進口廢物原料的嚴格審批，每次審批的進口廢物量不宜過大，一旦發現問題便于及時采取措施。商務部、環保總局可制定一些傾向性政策，如實行配額，嚴格限制不規范的廢物進口，逐步優化進口廢物原料利用單位。對《國家限制進口的可用作原料的廢物名錄》進一步細分，特別應對第九類“特殊需進口的廢物”做出明確界定，為質檢部門提供一個確實可靠的依據。

2.加強對進口廢物原料的研究工作，制定與國際標準相符的進口廢物原料標準和法規

由于環境標準不同所帶來的生產成本差異，使污染型工業或污染物（廢棄物、易污染產品）從高標準地區向低標準地區轉移。因此，加強調查研究，結合我國國情，參照先進國家經驗制定環境管理措施及其履行程序，按照我國經濟的發展水平，分時期、分階段地逐步提高環境標準，進一步完善廢物進口的控制標準、法規、管理辦法和處罰條件等，將推動我國可循環利用廢物進口的發展，從而使經濟效益最大化的同時環境成本最小化。

3.加強與國際回收局（簡稱BIR）、美國廢料回收協會（簡稱ISRI）等國際組織間的合作

國際回收局成立于1948年，是唯一的國際性回收組織。自成立以來力爭排除任何在關稅、配額上妨礙回收行業發展的障礙。多年來BIR積極活躍于國際環保立法工作，保護回收行業的發展。其宗旨是推廣回收循環再利用，節約能源，保護環境，提倡自由貿易。加強與BIR、ISRI之間的合作可以使雙方之間建立起直接的信息交流渠道，符合各方的利益。

4.有效利用WTO規則和國際通行做法，限制不合格廢物原料進口

WTO的《技術性貿易壁壘協議》、《綠色貿易壁壘協議》都規定，各國可以采用必要的技術法規、標準、合格評定程序以及各種檢驗檢疫措施來限制不合格產品進口，保障人民健康和安全，保護生態環境，防止欺詐行為。《巴塞爾公約》確立了一套比較完善的控制危險廢物進出口的原則和程序。由于中國多項法律（尤其是環境法律）規定國際條約的效力高于國內法，所以《巴塞爾公約》列出的廢物名單在我國廢物貿易中的地位就更加重要。以《巴塞爾公約》為中心，國際間正在形成一個全球性的危險廢物管理與貿易體制，這一體制包括與《巴塞爾公約》關系密切的一系列部門性和地區性的國際法律文件。對此我們應該及時、準確地掌握并在實踐中有效利用，從而促進我國進出口貿易良性循環。

5.加強行業協會在廢物原料進口中的作用，是規范行業秩序的另一重要手段

WTO規則及國際公約是為貿易雙方提供一個公平的競爭環境，而行業協會則著重規范行業的內部行為。像國際回收局與美國廢料回收協會這樣的組織，其目的是根據國家法律和協會內部規約，制約和協調會員的個體行為，以實現行業或區域經濟整體的健康發展。我國進口廢物原料的相關行業協會，有中國有色金屬協會再生金屬協會、中國廢鋼鐵協會等，他們的建立有利于進口廢物原料的管理。對于政府來說，通過這些組織還可以溝通管理部門和進口廢物原料企業，在政策制定過程中充分聽取企業意見，使各種規定更具操作性，并在維護國家利益的基礎上，為進口廢物原料企業提供更多、更好的服務，從而進一步促進和諧社會的發展。

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